摘要：李克强总理在2015年和2016年的政府工作报告中,两次提及“互联网+”,提出要“大力推行‘互联网+政务服务’,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”。为了加快推进“互联网+政务服务”,2016年4月26日,《国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门〈推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案〉的通知》(国办发〔2016〕23号)颁发。本文在借鉴发达国家政府开展数字化管理与服务经验并梳理国内前期试点城市在创新“互联网+政务服务”的有益做法基础上,对实施方案进行解读,指出推进“互联网+政务服务”的核心要义是促进互联网与政府公共服务体系的深度融合,目标是实现各试点城市间政务服务跨区域、跨层级、跨部门的“一号申请、一窗受理、一网通办”,关键是政府数据的共享互通。为此,下一步应建立网络通达、业务上云、数据共享、统一认证的新型电子政务基础设施,要创新体制机制,推进信息共享和业务协同。
从全球范围来看,以数字化、网络化、智能化为核心技术,推动经济社会发展和政府治理模式创新是大势所趋。伴随着向数字化社会的转变,如何构建整体型政府,实现数字化管理与服务,是各国和地区政府面临的任务与挑战。2016年4月26日,国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门关于《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(以下简称《实施方案》)的通知,《实施方案》提出的“互联网+政务服务”为政府整体管理服务变革与流程再造提供了全新思路与重要支撑。《实施方案》以有效整合孤立、分散的公共服务资源为核心,以“一号一窗一网”为重要抓手,强化多部门联合监管和协同服务,以期全面提升各级政府公共服务水平和社会管理能力。
一、发达国家政府开展数字化管理与服务的经验借鉴
近年来,发达国家政府基于互联网思维和现代信息技术,在为公众提供模式多元、渠道畅通的政务服务方面已经开展了积极的探索,并积累了经验。其中,德国联邦政府《数字化管理2020》[1]中部署的相关内容与《实施方案》的思路与理念极为相近。
在发展目标设定方面,德国联邦政府计划通过“数字化管理2020”项目,充分发挥数字化潜能,实现相互协作、透明、高效、无障碍的行政管理框架,以及全面数字化、无缝衔接和友好的公共服务。目标的实现需要对政府各部门的内部和外部业务进行数字化改造,为了避免产生信息孤岛和投资浪费,首先需要建立法律规章、体制机制和信息技术层面的基础,促进有效、易用、高效的协同管理。因此,《数字化管理2020》制定了必要的跨部门协同措施与可用的解决方案,例如电子身份认证服务、数字化申报、电子立法等共性服务。
从部分信息技术层面的具体措施来看,一是利用公民身份证开展电子身份认证服务。德国联邦政府要求对涉及身份认证需求的管理业务,各部门必须提供电子化身份证明服务,保障公众能够进行跨区域、跨部门业务办理。德国联邦政府与各联邦州共同建立了公民账户,通过这个账户可以利用身份证的电子认证功能安全可靠地实现认证授权,并能够同时在地区、联邦州和联邦层面简单且安全地使用尽可能多的行政管理与服务。同时,中央级电子认证服务还要与联邦州政府各有关单位的电子化身份证明服务进行整合,以形成统一的身份认证体系。二是梳理规范政务服务事项办理流程,推行数字化申报。公民通过电子化方式获取服务将是未来的标准模式,德国联邦政府要求对行政管理相关法规进行检验和梳理,精简办事程序,整合规范电子化服务流程,方便公民和企业向政府部门提交数字化申报材料,实现政府服务的同城通办与异地办理。三是德国联邦政府要求所有以电子化方式提供的行政管理服务,必须通过互联网上的统一入口实现。
为保障“数字化管理2020”项目的顺利实施,德国联邦政府信息技术委员会成立了“数字化管理2020”工作组,负责牵头协调跨部门实施,以及统筹考虑项目内部法律、组织和技术方面的衔接,并定期组织各部门联系人进行工作层面的磋商。
二、“互联网+政务服务”提出的背景及相关内容解读
(一)部分城市开展数字化服务的主要做法和经验
2014年初,国家发展改革委会同12部门组织实施信息惠民工程,即用互联网思维和信息技术推进网上政务服务体系建设,经过两年的试点推动已取得初步成效,涌现出了一批政务服务改革的创新典型,特别是福建省基于电子证照库的“一号式”服务、广州市的“一窗式”和佛山市的“一门式”服务,以及深圳市、上海市基于数据共享平台和社区公共服务平台实现政务服务网上受理和全程协办,广受当地群众好评,为全面推行“互联网+政务服务”积累了有益的经验。
⒈广州市建设“一卡、一号、一格、一网、一窗”社会治理政府公共服务平台,创新政企合作、信息化投融资模式
广州市以信息服务平台建设为突破口,创新公共服务模式,初步建成社会治理政府公共服务平台,实施“一卡通行、一号接通、一格管理、一网办事、一窗服务”。“一卡”即推进电子证照建设,目前已确定第一批纳入的个人证照87个,企业证照40个;“一号”即12345统一服务号,现已整合50个部门共62条热线;“一格”即社区网格化服务管理,将公共服务基础设施、城市管理、平安建设、公共服务等服务管理事项优先纳入网格化管理;“一网”即网上办事大厅,按照“网办为原则,不网办为例外”的要求,截至2015年10月底,已有44个市级部门和1个中央直属单位进驻,12个区(县级市)全部设立分厅,市一级行政审批事项和社会服务事项网上全流程办理率分别达到58.91%和46.04%;“一窗”即政务和公共服务窗口,打造15分钟线下政务服务网络,目前该市所有11个区、170个街道(镇)已建好政务服务中心。[2]
⒉佛山市锐意“一门式”改革创新,努力打造“一门通办”“一网通办”“一端通办”和“一号通办”
从2014年3月开始,佛山市禅城区率先探索“一门式”政务服务改革,通过部门职权梳理推进流程简化和标准化,依托“一窗”跳转不同业务系统技术,实现面向自然人的282项业务“一门进入、一窗办理”,目前该区“一门式”改革已扩展至法人业务服务领域。佛山市在禅城改革经验基础上,进一步拟定了全市统一的“一门式”改革的服务标准、事项标准和数据统筹标准,并开始在全市范围内推广应用。在“一门式”改革基础之上,佛山市正在全面推进公共服务模式创新,努力打造四个“通办”。一是推行“一窗通办”,全面优化四级行政中心网点建设,实行前后台受审分离、综合服务窗口分类、统一调配综合窗口服务人员;二是推进“一网通办”,建设完善网上办事大厅、市民网、企业网和电子证照管理系统,推行网上实名办事以及线上线下融合服务,提升网上办事建设应用水平;三是推进“一端通办”,进一步推广应用“市民之窗”自助办事终端和手机移动办事终端;四是推进“一号通办”,拓展12345平台服务渠道,建设全市政务服务引导系统,推广改革发展市民建言献策平台。
⒊深圳市着力信息共享体制机制创新,推进公共事项“同城通办、主动服务、就近办理和一站式服务”
深圳市于2014年发布《电子政务总体框架》,确定该市集约化和基于信息共享的电子政务建设模式;2015年又制定并经市政府常务会议审议通过了《深圳市政务信息资源共享管理办法》,明确提出“共享为原则、不共享为例外”的要求,实施信息共享“负面清单”管理机制,以绩效考核为抓手,推动各部门对现行管理制度和规范性文件中与信息共享不相适应的条款进行修订,消除信息共享应用的制度障碍,推动自然人、法人、证照、审批和执法结果等信息在该市各区各部门行政审批和民生服务中的共享使用。以上述工作为基础,深圳市统一的电子公共服务体系基本形成,社保、教育、卫生、民政、公安、商事登记等领域的信息惠民应用成效显著。特别是在公安领域,深圳市率先在国内实现户籍审批材料全过程、全内容电子报送,在全市范围内打破派出所管辖区划限制,实现了21项户政业务“全城通”办理;在商事登记改革方面,引入银行U盾等数字签名,实现商事登记“全流程、无纸化”网上办理,率先在全国推出营业执照、组织机构代码、税务登记、公章许可和社保登记“五证合一”,以及“一表办理、一门受理、一次审核、信息互认、五证同发、档案共享”的新模式。同时,该市各区也在积极探索公共服务新机制、新模式,南山区在民政、教育、残联等量大面广的服务事项中逐步建设推广“E事通”服务模式,龙华新区利用居民身份证信息在敬老优待证、高龄老人津贴、居住证、房屋租赁合同登记、教育入学等事项上试点推行“一证走龙华”服务。
⒋东莞市推行“多证联办”改革,实现面向全市内外资企业的“一站式”“一条龙”服务
东莞市依托前期建设的网上办事大厅和电子政务信息共享平台,优化办事流程,创新服务模式,实现面向内外资企业的“多证联办”。一方面,联办证照包括营业执照、组织机构代码证、国税税务登记证等十余项,比其他省市“四证联办”“五证联办”多了一倍,涵盖内外资新办企业所需的所有登记注册类证照和许可,真正实现“一站式”和“一条龙”服务。另一方面,参与联办的部门既有工商、质监、财政、商务、社保等地方部门,也有国税、地税、海关、外汇、检验检疫等国家、省直属单位。同时,依托网上联办,部门受理时只需核对电子证照和共享平台的企业数据,大幅减少甚至完全不用企业提交纸质材料。
⒌各试点城市的经验总结
试点城市开展先行先试,紧抓工作推进过程中的关键点和症结点,探索创新工作方式方法,同步进行制度标准建设,积累了有益的实践经验。一是以信息共享为前提,编制政务信息资源共享目录,推进信息共享交换平台和基础数据库建设。二是以群众需求为导向,突出倒逼机制,主动梳理审批和服务事项,简化办事流程,优化服务水平。三是以“一把手”负责制为抓手,建立行之有效的工作保障机制,狠抓推进落实。四是以政府开放数据为契机,积极探索市场化运作和投融资模式创新。
然而,就全国范围来看,困扰基层群众的“办证多、办事难”现象仍然大量存在,支撑跨地域、跨层级政务服务的电子政务建设缺乏强有力的统筹管理机构及顶层设计规划,多头管理现象仍然存在,给人民群众办事创业带来诸多不便。为此,国家发展改革委会同有关部门组织成立专题工作组,开展了《实施方案》的文件起草工作。
(二)推进“互联网+政务服务”的重要意义
2014年初,按照《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》(国发〔2013〕32号)和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》(国发〔2012〕28号)推进信息惠民工程的任务部署,国家发展改革委等12部门先后发布了《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》(发改高技〔2014〕46号)、《关于同意深圳等80个城市建设信息惠民国家试点城市的通知》(发改高技〔2014〕1274号),正式揭开了开展信息惠民试点建设的帷幕。这项工作旨在应用信息化新技术加快提升公共服务水平和均等普惠程度,推动城市各政务部门的互联互通、信息共享和业务协同,探索信息化优化公共资源配置、创新社会管理和公共服务的新机制新模式,并为全面实施信息惠民工程积累经验。[3]2015年12月1日,国务院办公厅下发了《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》(国办发〔2015〕86号),提出要最大限度精简办事程序,减少办事环节,加快推进“互联网+公共服务”,促进办事部门公共服务相互衔接。李克强总理在2016年3月5日所作的“两会”政府工作报告中,重申“互联网+”,提出要“大力推行‘互联网+政务服务’,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”。
为了加快推进“互联网+政务服务”和落实86号文件要求,切实解决群众跨地域、跨层级办事难的问题,国家发改委等10家单位发布了《实施方案》,通过“一号一窗一网”的具体工作部署和全面推广信息惠民有效经验,强化部门间协同联动,促进办事部门政务服务相互衔接。《实施方案》充分运用“互联网+”、大数据等创新理念和先进技术,切实促进政府服务的集成化、高效化和精准化,提升政务服务水平和公众满意度。这是“互联网+”首次加到了政府服务上,这既是中国“互联网+”战略的延伸,也是推进国家治理体系和治理能力现代化、建设服务型政府的必然趋势和要求。
(三)把握“互联网+政务服务”的核心要义
“互联网+政务服务”就是要建立新型的服务型政府管理模式,要提升政府管理水平,提供更高效的政务服务。其核心要义是促进互联网与政府公共服务体系的深度融合,加快实现以下三个方面:一是构建面向公众的一体化在线公共服务体系,提升公众获取服务的便捷性和政务服务的办事效率;二是加强政府与公众的沟通交流,提升政府科学决策能力和社会治理水平;三是打通政府部门、企事业单位之间的数据壁垒,利用大数据分析手段,提升各级政府的市场监管和社会治理能力。为此,《实施方案》明确提出深入实施信息惠民工程,运用现代信息技术,强化部门协同联动。[4]
在具体实施推进方面,《实施方案》提出了“两年两步走”的实施路径,以80个信息惠民国家试点城市为依托,到2016年底,在试点城市内实现政务服务事项的“一号申请、一窗受理、一网通办”,电子证照库基本建成,政务服务纸质证照和电子证照同步签发;统一的综合政务服务窗口和服务系统建成,形成民众政务服务目录;统一的身份认证体系建成,实现便民服务多渠道的统一认证。到2017年底,初步实现各试点城市间政务服务跨区域、跨层级、跨部门“一号申请、一窗受理、一网通办”,基本公共服务事项80%以上可在网上办理,服务流程显著优化,服务模式更加多元,服务渠道更为畅通,公众办事服务满意度显著提升;同时,形成可复制、可推广的经验,逐步推向全国。通过“一号一窗一网”目标的实现,促进服务流程显著优化、服务模式更加多元,服务渠道更为畅通,公众办事服务满意度显著提升。
(四)实现“三个一”目标的基础保障
“一号一窗一网”作为推进《实施方案》的重要抓手和支撑,将促进公共服务的多方协同合作、资源共享和制度对接,构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系,进而为全面实施信息惠民工程探索新机制新模式,提升各级政府公共服务水平和社会管理能力。在主要任务中,“三个一”的作用机理是基于“一号”(身份证号)建立公民个人信息联通机制,通过政府内部管理的重组与优化改革实现服务“一窗”受理,推动“一网”多渠道整合政务服务应用,提升公众服务体验。通过这三个手段,最终促进信息高效惠民,推动政府治理的变革与再造。
保障“三个一”作用机理的顺畅运行与目标实现,基础是需要利用互联网思维和信息技术,实现政务服务资源的融合创新。具体来看,“一号”申请,主要任务是建立起以个人为单位的信息联动机制,消除各部门信息壁垒,从而进一步简化办事流程,促进信息共享、信息惠民的效果。“一号”申请是促进政府全面简政放权、提升政务服务效能的重要支撑,这就要求政府部门依托各级政府统一的数据共享交换平台,以公民身份号码作为唯一标识,构建电子证照库,实现跨层级、跨区域、跨行业涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息的互认共享。“一窗”受理,重点是改革创新政务服务模式,是政府服务集成+互联网平台的具体应用,是“互联网+政务服务”优势的直观体现。政府部门需要前端整合构建综合的政务服务窗口和统一的政务服务信息系统,后端建设完善统一的分层管理的国家数据共享交换平台体系,推动跨部门、跨区域、跨行业涉及政务服务事项的信息互通共享、校验核对。“一网”通办,要畅通政务服务方式渠道,借助实体政务服务设施与政府网站等,为公众提供多渠道、多形式的便民服务,这就要基于构建统一的身份认证体系,连通各个网上办事渠道,逐步构建多渠道多形式相结合、相统一的便民服务“一张网”,实现多渠道服务的“一网”通办。
三、推进“互联网+政府服务”需要新型基础设施的支撑
《实施方案》的有效落地,“一号一窗一网”任务的完成,强化部门协同联动,打破信息孤岛,促进办事部门政务服务相互衔接,变“群众跑腿”为“信息跑路”,变“群众来回跑”为“部门协同办”,变“被动服务”为“主动服务”,政府数据共享互通是关键。那么如何共享互通,共享互通后如何让这些数据真正发挥价值,实现高效、快捷而又完备的政务服务,一方面需要政府思维意识和体制机制的转型,另一方面更需要创新信息技术开发利用与电子政务建设方式,基于新型的电子政务基础设施,支撑各级政府部门安全互联互通、信息共享与服务协同。[5]为此,新型电子政务基础设施需要具备以下能力:
一是“网络通达”。“互联网+政务服务”的推进,将会有更多纵横联动、跨部门跨地区的政务服务应用需要部署在网络上,以及越来越多与民生服务、市场监管、社会和谐紧密相关的重要业务应用从政府涉密网络和内部专网中释放出来,面向社会公众提供服务。这就需要有一张网络,即能与互联网有机融合,方便群众访问政府网站及时高效获取政务服务,又能够与各级政府部门的非涉密工作网安全互联,承载跨地区、跨部门的重要应用。
二是“业务上云”。促进各层级、各部门间的衔接配合和业务联动,就需要打破政府部门业务应用独立部署的传统模式,打通信息孤岛,推动平台资源整合和多方利用,避免分散建设、重复投资。这就要求政府部门能够有获取计算弹性资源的能力,通过分级互联的政务云支撑体系来为业务应用整合和流程优化提供统一的基础运行环境,进而为数据交换共享奠定基础。
三是“数据共享”。政务服务要实现就近办理、同城办理、异地办理,就需要搭建形成全国统一的数据交换平台,与人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库和社保、医疗、就业、教育、文化、住房等领域业务信息库联通,以及与各级共享交换平台对接,实现涉及政务服务事项的信息跨部门、跨区域、跨行业互通共享,支撑各级政府部门协同服务。
四是“统一认证”。政府服务要实现多渠道服务的“一网”通办,首先就是要建立统一的身份认证体系。在实现法人、人口国家基础信息库依托政务网络部署的基础上,实现电子证照库在政务网络的部署,以公民身份号码为唯一标识,结合个人实名制,形成基础证照的信息多元采集、互通共享、多方利用。运用网络身份识别等技术,联通整合各种渠道的用户认证,形成基于公民身份号码的线上线下互认的公众办事统一身份认证体系,实现公众办事多渠道的统一认证、无缝切换。
四、全面推进“互联网+政务服务”面临的难点和挑战
全面推进“互联网+政务服务”,构建新型电子政务基础设施是实现“一号申请、一窗受理、一网通办”的基础支撑,机制体制创新以及部门间的信息共享和业务协同是其核心,这也是推进“互联网+政务服务”的最大难点和挑战,因此,需要重点从两个方面下大力突破。
一是创新体制机制。需要各地方、各部门加强组织领导和协同配合,加大改革力度,结合建立权力清单和责任清单制度等有关工作部署,全面梳理政务服务目录清单,优化审批服务环节,简化办事程序,减少原件证明和纸质资料,形成适应“一号一窗一网”的政务服务新流程。还应及时对现行管理制度和规范性文件中与新流程不相适应的地方进行修订,消除推行“一号一窗一网”的制度障碍。同时,还需要加强制度法规、资金、评价考核、信息安全等保障措施。
二是推进信息共享。目前,国家发展改革委正在会同相关部门加快研究制定政务信息资源共享管理制度,通过“促进大数据发展联席会议”机制统筹推动跨地区、跨部门信息共享;依托国家电子政务外网,国家数据共享交换平台已经初步搭建起来,目前,社会信用信息共享平台、投资项目在线审批监管平台、公共资源交易服务平台等多个跨地区、跨部门共享交换业务已经或正在依托该平台建设。
下一步,需要按照“共享为原则、不共享为例外”的要求,进一步加大政务信息资源共享推进力度,构建“网络通达、业务上云、数据共享、统一认证”的新型电子政务基础设施;依托国家电子政务外网,推进电子证照库建设与电子证照跨层级、跨区域、跨部门应用,统一身份认证体系,构建便民服务“一张网”;整合建立覆盖全国的数据共享交换平台体系,促进政务信息资源跨地区、跨层级、跨部门的畅通流动和业务的高效协同;建设统一的政务服务信息系统,整合构建综合服务窗口和一体化政务服务体系,形成支撑“一号、一窗、一网”方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务信息体系,全面提升各级政府政务服务水平,让民众办事省时、省力、省心。
