政府信息一方面要主动公开,另一方面也要积极回应公众的“依申请公开”,不能动辄以保密的理由加以拒绝。要真正把“公开为原则,不公开为例外”的理念落到实处。
公开透明是法治政府的基本特征。政务公开是政府施政的基本原则之一,是规范权力运作、完善权力监督制约机制的有效途径,是保障公众知情权、参与权、表达权和监督权的重要制度安排。政务公开是指将行政权力运行的依据、过程和结果,向相对人和公众公开,使相对人和公众知悉。它覆盖权力运行全流程、政务服务全过程,涵盖行政决策、行政立法、行政执法、行政监管各个方面,强调决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开、信息公开的综合推进。
2008年5月1日,国务院颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》,2016年2月17日,中办、国办印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》,全面推进政务公开。但由于政务公开在我国尚处于起始阶段,仍存在许多问题,尤其在政务公开的理念方面,一些政府工作人员仍存在着较大偏差,亟须进行调整和重塑。
首先,对政务公开与民主政治的关系认识不清。社会主义民主的本质是国家一切权力属于人民,因此,对政府进行适当的监督是必然也是必要的。而人民要监督政府,就必须首先取得有关政府管理的信息,以了解政府的所作所为,这体现了民主的公开性要求。
其次,知情权作为一项基本的民主权利被普遍认同,仍然是一个渐进的过程。早在半个世纪以前,《联合国世界人权宣言》第19条就对知情权是一项基本的民主权利有过明确表述,但其被普遍认同仍然是一个渐进的过程。在世界范围内,超过60个国家进行了知情权改革,最早于1966年开始于瑞典,目前涵盖了众多发展中国家。政务公开是确保公民知情权的重要制度安排,但是在一个权利意识不强的社会,人们的权利意识往往落后于法定的权利制度。在我国,虽然法律规定了公民享有知情权,但是他们对自己享有哪些事项、多大范围的知情权,如何实现这些权利并不清楚。同时,作为权利主体的公民、法人和其他社会组织,由于没有国家强制力为后盾,很多时候难以掌握对等的信息,也使公众难以充分行使自己的知情权、参与权、表达权和监督权。
最后,把信息公开等同于政务公开。事实上,政务公开不仅仅是将国家所掌握的信息向公众公开,更重要的是将公共权力如何运作及其过程和具体结果向社会公开,它是政府信息公开的扩展和深化,其广度和深度均超过信息公开。它涉及国家行政权的整个运作,不仅包括行政权运作形成的静态信息的公开,还包括行政权运作全流程、政务服务全过程的动态活动的公开。
重塑政务公开理念,需要转变观念,厘清几个关系。
充分认识政务公开与公民知情权、参与权、表达权和监督权的关系。政府是代表公众管理国家机关的,其在管理工作中产生和收集的信息是国家公有财产,公众作为纳税人,有权利用政府信息行使他们的权利。在这个过程中,公民首先要树立权利意识,要认识到自己在国家行政管理过程中,有着不可剥夺的民主权利,其中之一就是知情权。而政府作为社会服务机构,也有义务为公众提供信息服务,有义务提供政府应该公开的一切信息。其次,在我们国家,宪法赋予公众参政议政权和对政府及官员的监督权。公众可以通过大众传媒或亲身参与直接观察行政管理者的活动,也可以发表对国家管理的意见和评价政府官员的行为。通过公众的参政与监督,可使政府了解公众的需求,更有针对性地提供服务,满足公众的需求,有利于政府管理的科学化、民主化,克服权力腐败。这里,知情是参政、议政和监督的前提,没有知情权,就没有参政、议政权,监督权也是一句空话。
正确认识公开与保密的关系。我国的政务公开以公开为基准原则,不公开为例外,这是一种“默认化公开”的理念,在实践中的主要方式是政府主动公开,公开方式比较单一。实际上,除了主动公开的方式之外,还有“依申请公开”的方式。但是,在对待申请公开的信息时,政府还保留着相当大的自由裁量权,在某种程度上阻碍了真正意义上的政务公开的实现。因为政府主动公开的信息并不一定是公众所需要的,而企业、社会组织和公民个人主动申请索取的信息则一定是其必需的,这种公开方式可以在更深层次上保障公民的知情权,但遗憾的是,这种方式经常被以保密的理由拒绝。信息公开确实应该存在少数情况的例外,但对这些例外的范围应予以合理界定。
深刻认识公开与反腐败的关系。腐败的具体表现为权力“设租”和“寻租”,设租是指一些政府部门或公务人员,运用行政权力形成某些资源的人为短缺而形成“租金”的活动；寻租是指一些人凭借政府保护,利用占有稀缺资源的优势并伴随着资源浪费进行的寻求财富转移的活动。其基础是公民与官员之间的信息不对称。信息的缺乏和其他人为制造的稀缺性一样,都会导致寻租,并通过“暗箱”操作来实现。实践证明,仅靠政府工作人员的自律、自省来避免腐败,只是善良的愿望。而阳光是最好的防腐剂,只有实行政务公开,把政府及公务人员的职责权限及其工作表现展现在公众面前,建立起一套有约束力的权力运行规范和运行机制,使政府权力在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中行使,在阳光下运行,才能有效防止权力异化,从根源上遏制信息权力腐败,为防止“暗箱”操作和滥用权力提供制度上的保证。
全面认识公开与问责的关系。所谓责任政府就是政府应该对公众负责。如果要实现公众有效的民主监督,公众应该获知必要的信息,了解政府行为的替代进路,以及可能导致的相应后果,进行透明度改革。问责制有两个层面的含义:一是要求答复的能力或权力,亦即回应力；二是制裁的能力。透明度指的是信息获取制度和信息的可靠,包括政府绩效的信息、官员的责任以及政府资金的流向等。
