摘要：“放管服”改革, 是最近几年国务院推动政府改革和行政审批制度改革的“先手棋”, 但其中存在秩序维度的冲突。要让“放管服”改革取得成功, 并且让企业和民众有“获得感”, 须从秩序维度进行治道变革。从物理层面来看, “获得感”与“放管服”改革的技术细节改进、程序流程优化和服务态度与质量的提升等方面有关。从秩序维度来看, “获得感”与“放管服”各个秩序板块之间的结构契合有关。从关注政府的秩序维度进行治道变革的要义看, 是从权力的治理转向权利的治理, 从单中心的治理转向多元参与的治理, 从强制性、等级性、条块分割、心理失衡的治理转向自愿的、平等的、整体的、网格状、心理协调的治理。
“放管服”改革是国务院推动政府改革的“先手棋”, 更是行政审批制度改革在新常态时期的重要内容。具体地说, “放”指的是中央政府也就是国务院及其各个部门下放行政审批权, 减少以至彻底取消没有法律依据和法律授权的行政审批权, 并厘清多个部门重复管理的行政审批权。“管”说的是政府部公共管理要创新和加强监管职能, 利用互联网、大数据等新技术、新体制, 加强监管, 加强相关的体制创新。“服”指的是转变政府职能, 让市场决定市场的事, 减少政府对市场不必要的干预, 减少过多的行政审批等行为, 降低企业和企业家市场运行的行政秩序成本, 提升企业和企业家的活力和创新能力。本文将在多年全国各地实地观察调研的基础上, 从秩序维度, 描述放管服改革的现状, 探索“放管服”的秩序维度及其内在的秩序冲突, 分析改革中企业和民众“获得感”不足的内在逻辑, 并从秩序维度 (1) 思考进一步推进改革的政策思路。
一、“放管服”改革的现状
2017年3月初, 李克强总理在《政府工作报告》中说:“为使市场在资源配置中起决定性作用, 更好发挥政府作用, 需持续推进政府职能转变, 深化简政放权、放管结合、优化服务改革。全面实行清单管理制度, 制定国务院部门权力和责任清单, 扩大市场准入负面清单试点, 减少政府的自由裁量权, 增加市场的自主选择权。清理取消一批生产和服务许可证。深化商事制度改革, 实行多证合一, 扩大‘证照分离’改革试点。完善事中事后监管制度, 实现‘双随机、一公开’监管全覆盖, 推进综合行政执法。加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通, 形成全国统一政务服务平台。”总理认为, 这是政府自身的一场深刻革命, 要继续以壮士断腕的勇气, 着力打通“最后一公里”, 除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门, 让企业和群众更多感受到“放管服”改革成效。总理认为:“‘放管服’改革实质是政府自我革命, 要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利, 要相忍为国、让利于民, 用政府减权限权和监管改革, 换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’。”
自2001年中央推进行政审批制度改革以来, 全国各级政府、各个地方基本上都建立了行政服务中心。有些设在乡村, 层级较低, 但可以办理上级政府的事情, 有的还可以异地办理, 甚至可以自助办理, 非常方便。据笔者的调研, 在过去, “一个审批事项一套流程”, 项目单位办理各类审批手续最多需要对接10多个部门。时常出现部门职能交叉、重复审查、申请材料重叠, 一个项目做下来需要提交相关材料400多项。有的审批事项互为前置, 久拖不决, 甚至出现一两年办不完一项手续的现象。现在很多地方都做得很好, 如河南省开封市政府于2017年1月出台《开封市人民政府关于加快推进“互联网+政务服务”工作方案》, 实行“互联网+政务服务”, 开展网上全流程审批, 审批事项包括制造、修理计量器具许可证签发, 律师事务所设立初审, 国有土地使用权划拨审核, 劳务派遣许可等54个审批事项, 涉及34个市直部门。开封在商事制度改革上率先实现了“二十二证”合一, 即在营业执照等“五证合一”基础上, 将分别由12个部门核发的另外17个证照登记备案信息, 以二维码形式加载到同一个营业执照上, 实现“二十二证合一”。22项手续过去全流程办理至少需50个工作日, 申请材料需近100份;现在办结时限缩短到8个至10个工作日, 申请材料减少70%以上。 (1) 宁波市政府把统筹推进服务窗口、政务平台、审批标准、网络数据和监管力量的“4+1”行政审批服务集成改革, 作为“最多跑一次”改革的主抓手, 倒逼各级各部门减权、放权、治权, 初步实现从“部门窗口”到“政府窗口”的界面转变, 从“各自为战”到“协同作战”的办事转变, 从“行政权力”到“行政责任”的定位转变。目前, 宁波市本级及所有区县 (市) 行政服务中心综合窗口设置基本到位并对外运行, 不动产登记已全面实现全程“最多跑一次”;40家市级部门已公布审批类“最多跑一次”事项1198项, 占相关部门在用审批类事项的81.6%;各区县 (市) 公布行政权力类“最多跑一次”事项平均约493项, 所占比例提高到74.1%。可见, 各地的“放管服”的确有了很大改观。
但也不可否认, 全国各地实际情况非常不一样。首先, 各地的经济水平、市场开放程度以及政府的财政实力等都有很大差距。根据笔者近期调研特色小镇的发展情况来看, 西部一个小镇只有为数不多的产业, 一两个成功的企业在支撑当地的经济发展;东部沿海地区浙江的一个小镇各种工业园区成片, 已经形成了产业集聚, 企业家投资踊跃。同样是特色小镇规划, 四川某些地方是企业家出资, 浙江却是政府出资。从社会组织的发展情况来看, 新疆乌鲁木齐一个区只有56家社会组织, 但北京一个区却有1000多家。这些差距使得全国“放管服”情况千差万别, 企业和民众的获得感也有较大差异。如在河北有些地方办理二手房过户, 跑到房地产交易管理部门协调五六次还办不下来, 但在浙江宁波, 不动产登记已全面实现全城“最多跑一次”, 只需花二三十分钟时间就可办好。但是, 根据笔者的调研和观察, 至少有两个问题值得关注:
其一, 有些政府和部门在执行“放管服”改革时, 简政放权和优化服务有形式上变化, 但没有实质性变化。很多地方政府、部门以及官员依旧没有改变观念, 权力的意识强过服务的意识, “过手”就是权力的情况依然存在。比如民非组织的注册、备案以及年检等常规性业务, 按照流程和规则即可办好, 可是由于政府和企业之间存在信息不对称, 或者后者对政策和操办业务流程不熟悉, 导致每一个环节都变成了官员“吃拿卡要的权力”。再如, 为了促进新型城镇化和新型农村建设, 推动城乡统筹和就地城镇化, 国家各部委从政策、资金、土地等多个层面出台措施推动特色小镇的建设。但由于政策支持的稀缺性, 在多项政策红利支持下, 特色小镇建设试点的确定、评估和规划手续这些正常的业务都变成了权力, 甚至是可以寻的“租”。在以学术为本的高校也有类似的现象。如政府出面干预学术, 事后抽查已通过所有程序的学位论文, 检查出问题就停教师的招生资格。这种程序外不正常的行政干预, 让高校的正常工作受到干扰。还有任意设立的种种评估检查, 不仅干扰正常工作, 还滋生了腐败和寻租的机会和空间。有些部门服务技术有了改进, 但依然“门难进, 脸难看”, 依靠权威“吓唬”而不是提供优质的服务。这些问题的存在大大降低了企业与民众的“获得感”。
其二, “放管结合”演变成“加严监管”。个人办理一些较复杂、非常规、政府加强管制的业务时, 仍然需要依靠传统人脉资源去协调政府关系。个人如此, 企业就更难了。为了生存有的企业甚至不得不做一些违规的事情。比如有些金融企业资金充裕但缺乏各种牌照将资金发出去, 包括金融牌照、小贷牌照等。面对“从紧管制, 过手就是权力和利益”的局面, 并非符合条件就能将牌照办下来, 这些金融企业去办理各种牌照业务时, 需要通过非常规的手段, 走后门送东西花买路钱。现实是一个牌照办下来, 容易的要花上百万元, 而难的牌照则需要花费上亿元。税收服务也是如此。国家一直呼吁以税制改革减轻企业负担, 但很多中小企业依然感觉中国税负偏高, 是企业生存和发展的沉重负担。在税赋改革的过程中, 提倡减税同时加强稽征管理, 但减税未必减到, 增加收费却很容易。这导致很多中小企业税负增加, 有的甚至因没有营利空间而关门。若要继续生存和发展, 就要想办法送钱, 而且事后还须缄默不语以免惹火上身。
这些问题说明, 政府“放管服”改革尽管取得了一定的成就, 但依然有努力和改进空间。简政放权很多是技术上、流程上要完善的任务, 但有些则是秩序结构的问题。下文我们将从秩序维度来分析、理解和思考“放管服”及其内在的秩序冲突。
二、“放管服”的秩序维度与“获得感”
在“放管服”改革中, 从物理层面来看, 企业和群众有获得感与技术细节改进、程序流程优化和服务态度与质量的提升等有关系;从秩序维度来看, “获得感”与“放管服”各个秩序板块之间的结构契合、融合度, 从而能否形成一个多中心治理格局有很大关系。如果让企业和群众没有获得感, 是因为“放管服”自身所处的秩序维度之间缺乏比较好的契合机会, 从而存在板块的摩擦和冲突。这需要先了解“放管服”的秩序维度及其内在的秩序冲突。
首先, “放管服”是政府改革的一部分, 本身具有国家秩序的维度。从理论上来说, 国家作为合法暴力秩序具有很强的封闭性和内部等级制差别, 其核心部分无论是军队、监狱, 议会、行政、司法, 还是参政党和在野党都是如此。在物理秩序上, 其建筑外观高大威严;身份登记、出入安检和门禁严格把控。形式上拒外部组织和群众于千里之外, 在心理上也给人一种敬畏、威严甚至是压抑感觉。“放管服”本身并不是国家秩序的核心内容, 但作为其在市场和社会管理领域的延伸, 其虽然在物理秩序上敞开了门户, 但有些官员或工作人员在心理上仍以“统治者”自居, 甚至抱持“父母官”的心态, 即使口称“公仆”, 也不是真正“公仆”, 并没有转变观念, 没有把办事的企业和群众当成“上帝”。在办事的过程中, 由于信息的不对称, 群众咨询的问题比较多时, 工作人员会表现出不耐烦, 甚至是厌恶的情绪。
在国家秩序之外, 还有市场秩序和专业秩序。市场秩序是扩展的, 具有开放、竞争和流动性, 只要具有灵敏市场嗅觉, 抓住机遇就可以让人迅速致富, 积累的财富即使是最腐败的高官也无法企及。专业秩序让人在自身的专业领域具有权威性, 积累的社会声望可持续终身, 这让很多官员都甚为羡慕。但官员在国家秩序下位高权重, 优越心态依然没有根本上改观。“戏子”、“暴发户”、“穷酸学者”是部分官员看低艺术家、企业家和大学者的语言。在这个维度中, 官员和艺术家、企业家、学者是不平等的。后者在秩序维度上的贫困, 使得他们努力争取官方的头衔或级别, 以融入国家秩序里去。但从专业、市场的角度来说, 一旦获得“官衔”或者官方认定的“职业等级”, 他们又往往被贬为“御用”、“应声虫”, 没有“独立人格”。在此背景下, 处于两难状态的艺术家、企业家和学者, 显然很难从“放管服”改革中得到“获得感”。当然, 一般企业和群众更是连“两难”的选择都没有, 就更谈不上“获得感”了。
其次, 从政府秩序的角度来说, 可以分为决策秩序、执行秩序和监督秩序。从整体上看, 政府秩序虽然没有国家秩序那么森严, 但仍有严格的等级制, 官大一级压死人, 人与人之间高度不平等。这不仅在物理上让企业、民众与政府隔离, 其强大的权威还会让他们在心理上存有戒备。越是核心的政府秩序模块, 越有威严, 执行一般相对决策和监督模块级别比较低, 则会受到参与其间的多元主体和卷入其中的各种因素的制约。在中国政府秩序中, 决策和监督模块相互之间虽然有分工, 但决策者往往还有领导、指导和监督的职责。在强化监督问责的整体性压力下, 监督模块即使级别比较低也同样具有秩序模块上的优势。其结果导致处于执行秩序模块的官员, 与决策和监督模块的官员相比, 总是处于下位。
“放管服”涉及政府决策、执行和监督全过程, 目前主要内容集中在行政审批, 基本上处于执行秩序的模块里。在中国政府秩序中, 如上文所述, 执行一般相对决策和监督模块级别比较低, 因此处于执行秩序模块的官员相对而言也总是处于下位。在这种情况下, 决策者和监督者基本上不做“放管服”的事情, 但执行者却既要做事情又要承担责任。显然, 在秩序维度里, 前两者因为做得少, 不会犯错;后者因为做事, 反而存在犯错的概率。但为了明哲保身, 执行者主要精力和策略会放在不犯错的事情上, 甚至出现不作为、消极懒政的情况, 得过且过, 不负责任, 不求有功, 但求无过。如果要其承担责任, 就需要给予额外的好处, 比如以“灰色收入”、“腐败寻租”作为承担责任的“风险补偿”。而此时, 决策者和监督者明知执行者做事有风险, 或者是有违规之嫌, 但为了鼓励执行者先做事情, 也只好睁只眼闭只眼。于是, 所谓官场的“潜规则”应运而生, 三个板块之间获得了“潜规则”层次的“假性和谐”, 但其秩序上不对称冲突依然存在。由此, 执行者很难有获得感, 而企业和民众的利益经常成为“假性和谐”的牺牲品, 更难有获得感。其秩序维度的原因在于“放管服”在政府秩序里, 处于“小媳妇”的位置。
再次, “国家或者政府”被企业和民众视为铁板一块。从物理秩序上来说, 国家或者政府有纵向多层级设置和横向地域上的划分, 一个地方的政府部门虽然有相对集中的政务区, 但还有很多部门依然分散办公, 有些部门如国家卫计委还在友谊宾馆租房子办公。有些部门虽有服务中心, 但服务中心和办公区也经常在地域上分割。笔者曾通过导航去某个政府办公区开会, 前台告知我走错了, 我到达的不是对外服务会务区, 心里感觉“政府”好难找。对于普通民众来说, 必会经常遇到类似的经历。由于碎片化的部门设置和地域上分割, 各级政府出现了“条块分割”的政府秩序, 而“放管服”也因此处于高度“条块分割”的状态。若直接作用于企业和民众, 其获得的服务也是碎片化和不流畅的, 其“获得感”自然局限于“条块分割”的状态。
最明显的例子是户籍和证照管理。因为户籍管理、身份证管理、出生地管理, 每个人都有户籍所占地、身份证所在地和出身所在地, 由此居民就被贴上了“条块分割”的地域身份。但是民众作为公民可以在全国找工作, 在各地办企业。注册企业虽然是本地化的, 但做生意却是全国性的甚至全世界的。其结果就出现了“条块分割”的政府秩序与一体化的居住秩序、旅游秩序、工作秩序、市场秩序和社会秩序之间的秩序冲突。在这些不同秩序模块之间, 政府秩序显然占优势。因为它掌握着权力, 可以强制性分配社会和经济资源。证照资源有规定机动车的行驶权利, 限制和分配购房、投资、做慈善公益等权力。在这种情况下, 权力导向的政府秩序变成了条块分割的、强制性的政府秩序, 处于这样秩序维度的“放管服”, 对于处于自愿自由的社会和市场秩序中的企业和民众, 显然不会有多少“获得感”。
最后是“放管服”的心理秩序。在上述国家秩序、政府秩序的格局下, 国家秩序内部、政府秩序内部和政府秩序与市场社会秩序之间, 形成了一个习惯性的心理秩序, 即对现实问题的妥协态度。政府的核心目的是为了稳定, 官员是为仕途, 企业和市场是为逐利, 群众和百姓为了息事宁人。在这个格局中, 即使遇到不满意的事情, 人们也不愿去据理力争, 为了维护自己的权益, 只求“大事化小, 小事化了”。于是, 若谁想打破这个“妥协”状态, 就会被视为“你生气了”, 希望你“平静一下”, “理性处理”。也就是说, 大家的心理期待是平静地接受这个状态。如果你不接受, 就变成了你破坏和谐。当然, 你若想改变, 免于这种秩序的“伤害”, 就必须以“生气”、“不平静”、“不理性”的方式来解决, 甚至是“大吵大闹”一番来结束这个冲突, 于是就形成了中国特色的“维权秩序”, 即使正常的“信访秩序”变成“不正常的闹访秩序”, 以至控制信访也会变成权力, 让国家信访局出现了腐败窝案。这种很不正常的难得糊涂的心理状态, 缘于不同秩序维度的冲突和无可奈何的妥协。显然, 这样的“放管服”, 也不会让人满意。
三、“放管服”改革的“获得感”秩序维度及其对策
任何事物都处于秩序维度, “放管服”如此, “放管服”改革的“获得感”亦如此。对企业和民众来说, “放管服”改革的获得感, 简言之就是政府简政放权, 减少行政审批带给他们的实质性利益。从秩序维度上来看, “放管服”改革最重要的获得感来自办事成本、时间成本和心理成本降低, 使他们获得心理上的满足感、愉悦感。由于办事效率提高了, 节约的时间和资源, 人们可以做更多的事情, 也提高了整体社会效益。行政审批制度改革之所以让企业和民众在秩序维度上还没有获得感, 主要是因为国家秩序过度扩展、政府秩序高度等级化、行政部门条块分割, 从而导致各个秩序维度的模块之间很难契合。因此就需要关注企业和民众的“获得感”的秩序维度。企业和民众在政府秩序、行政秩序、物理秩序和心理秩序各个维度取得了“获得感”, “放管服”改革才算真正成功。
决定“放管服”改革获得感的第一个秩序维度是政府秩序。政府秩序是国家秩序的行政秩序部分, 这个层次的“获得感”, 往往与国家治理体系建设和能力水平有很大的关系, 这涉及政治体制改革、司法改革和军事体制改革等议题。如果司法秩序公开、公平、公正、清明, 政治秩序能够把不同的利益和民意集中起来, 能够让企业家和民众的意见能够得到真正表达, 那就意味着强制不是直接的强制, 而是基于同意和参与的强制。可见, 国家治理体系和治理能力建设非常重要, 这是国家秩序让企业和民众有“放管服”获得感的基础。在国家秩序的强制性背景下, 有一个因素值得关注:如詹姆斯·斯科特所洞察的, “国家是一个令人苦恼的机构, 一方面, 它保护我们的自由, 另一方面又限制我们的自由”。换言之, 国家秩序也是一个令人苦恼的秩序:一方面, 人民政府为人民服务;另一方面, 它又有令人民“恐惧”的一面。古代国家秩序的强制性基于国家暴力, 民众即便不同意、不认可, 也要服从。在这种秩序里, 企业和民众不可能有“获得感”。现代国家秩序往往基于契约或者同意, 基于对程序的认可, 或者基于对结果的认可。在这样的秩序里, 人们的获得感显然是基于国家秩序维度的。这也说明只有通过现代国家治理体系和治理能力建设, 才能提升“放管服”改革的“获得感”。“放管服”改革直接涉及行政秩序的执行模块, 改善国家治理体系, 提升行政治理能力, 是“放管服”改革本身的要求, 也是建设国家治理体系与提升能力建设水平的重要举措。国务院把“放管服”改革当作政府治理体系与能力建设的“先手棋”, 是非常正确和有远见的。
决定“放管服”改革获得感的第二个秩序维度是行政秩序维度。行政秩序涉及多方面的内在秩序, 包括领导秩序、决策秩序、执行秩序和监督秩序;在执行秩序层面还有行政管理秩序、执法秩序、行政司法秩序;与此相关的, 还有专业秩序和公民参与秩序。企业和民众的“获得感”源于行政内在秩序的反应。例如现在网民把专家称为“砖家”, 这意味对专业秩序的“获得感”极其缺乏。究其原因, 一方面是专业秩序自身太专注于专业技术而忽视了以人为本, 专家们所设计或规划的秩序往往忽略了真实的生活和市场, 引起企业和民众对专业不满;另一方面是行政部门往往认为, 专家解读具有权威性, 民众的想法可以被忽略, 引起他们对专家的反感。
中国行政秩序中还普遍存在一种倾向, 即当社会问题出现时, 认为只要警察这类执法官员出面问题就能轻易解决。然而如此解决问题往往基于对国家暴力的恐惧, 基于企业和民众的无可奈何而不是基于事实本身, 于是很可能埋下了“仇恨隐患”, 在某一时刻导致机会主义行为滋生, 甚至引发极端事件, 比如屡屡发生的拆迁事件。而极端事件的发生, 又会使政府更加依赖强制性、更加依赖警察权力, 由此进入恶性循环, 其结果将对政治秩序、司法秩序的社会基础产生消极影响, 政府秩序的社会基础也因此而被削弱。要建成并维护一个和谐社会, 主要的问题是确保赋予政府的强制力量只用于维护自由, 而不能变成自由的威胁。在基于恐惧的行政秩序中, 企业和民众即使有办成事情的“获得感”, 在秩序维度该“获得感”也是不真实, 不可持续的。在政府秩序维度里, 要建设服务型政府, 强调政府服务, 且使强制基于同意, 基于对程序和结果的认可, 才能真正让老百姓有一种真实的“获得感”。当然, 这里的“获得感”也是有天花板的, 因为在有等级的秩序中所获得的服务也是有等级的。这与平等契约的市场经济的秩序里市场服务的获得感有很大差异。重要问题在于, 通过建设法治政府、透明政府、廉洁政府、责任政府, 提高政府服务能力和水平, 从而进一步提升获得感的天花板。
在行政的内在秩序中, 企业和群众直接面对的是执行秩序。执行就是在政策期望与所感知的政策结果之间所发生的活动,所以其“获得感”也往往与执行秩序中期望与结果的距离有直接关系。企业和民众对于决策秩序和监督秩序相对而言比较有获得感, 基于其策略的考虑, 他们认为决策和监督秩序是可以依靠的力量。其结果往往导致决策秩序、监督秩序和企业民众的公共参与一起面向执行秩序, 从而在问责格局之中, 使执行部门变成一个弱势群体。决策、监督和企业民众作为问责者, 其秩序维度似乎永远都是正确的, 因为如上文所言, 执行者有较多犯错的概率, 常处于担心出错需要承担责任的位置。当然, 由于执行秩序了解实际情况, 具有具体操作上的优势, 尤其是信息方面的优势, 决策和监督实际上会因为要让执行秩序做事而纵容其犯错, 企业和民众在很多情况下也对执行秩序的不规范运作无可奈何。在不同秩序板块不对等的关系模式下, 企业群众对执行秩序的要求仅是不出事, 把事情办好。但“放管服”改革所追求的不仅仅是办好事, 还要在时间上、成本上, 尤其是在心理上使民众有获得感。这就需要变革治理结构, 使各秩序板块间形成比较平等的秩序格局, 让执行面敢于反馈决策层和监督层的问题, 也敢于反馈企业和群众的问题, 为决策层、监督层和企业、群众做好相关服务。
行政秩序的“获得感”还与执行秩序的内在秩序有关系。行政审批是执法秩序, 也是行政监管秩序、专业秩序, 当然也包括公民参与的秩序。行政审批作为执法秩序, 是政府秩序中的一个模块, 要直接面向企业和群众, 因而需要与其他秩序相协调。这个时候, 行政审批制度改革就需要整体性政府的努力。不仅要提升行政审批自身的效率, 而且还要全面推动政府改革, 这样才能有效提升企业和民众对政府的获得感。
至于第三个秩序维度, 从企业和民众的角度来说, “放管服”改革的获得感首先是民众对政府物理秩序的印象。当前, 政府物理上实现了从衙门到服务平台的转变, 大门是敞开的, 工作是柜台式的且窗口很低, 大厅设有专门等候区、咨询台, 有服务指南, 还有引导的工作人员。但服务大厅或者中心依然是行政分割的, 不同大厅或者中心等级不同, 权限不同。让企业和民众可就近服务中心办任何事情, 甚至在乡村都能够办理市政府的事情, 还是对整体性政府建设的一个挑战。宁波分类重构服务窗口, 坚持全程化服务, 推进服务窗口集成, 实现“一窗受理”, 改变过去审批一环套一环、互为前置的做法, 实行“前台综合受理、后台分类办理、统一窗口出件”的服务新模式。同时, 统一设置市、县、乡三级行政服务中心的功能定位、运行模式、管理机制, 构建市县同权一体化、扁平化审批机制, 依法依规充分向区县 (市) 下放市级行政审批权及相应的监督管理权, 实现市域一体、无差异的政务服务。目前, 在宁波市级权限范围, 群众和企业基本能够在县一级办完所有的审批手续。[1]这就从物理上真正实现了政府内部条块分割但外部整体运作的目标。这个集中是通过政府内部运作的流程和业务整合, 以及互联网办公的技术整合实现的, 这个努力值得关注。整合越好, 办事成本越低, 民众的获得感就越高。在从严监管的形势下, 很多中小企业不得不违规操作。现在情况已有所变化, 辽宁民心网 (http://www.mxwz.com) 最近的运作表明, 企业投诉有所增长。这说明现在政府服务正逐步到位, 企业也开始敢于投诉、不怕投诉, 其心理秩序发生了变化。
最后, 企业和民众的获得感最终还是一个心理上的获得感。政府的权威的获得, 大而言之, 不是基于信息不对称, 不是基于企业和民众的恐惧, 而是基于提供公共服务、公共利益来维护公共秩序。小而言之, 需要让企业和民众对政府物理秩序产生适应感。现在民众对很多行政服务中心的物理秩序的适应感增强了, 但还需要在心理上给予更多的关照。群众和企业在心理秩序上的期待, 更多地体现在细节的处理上, 而这又需要在物理秩序上、技术细节上给予更多关注, 比如机构咨询电话畅通, 设置咨询服务台, 安排人工引导, 加强各个方面的流程设计, 让一个很业余的人也能简单适应, 像操作傻瓜相机一样很容易进入状态。
四、“放管服”秩序维度的治道变革
经过若干年的努力, “放管服”改革在国务院的强力推动下, 部分地方如浙江省等地已经进入了成果收获的阶段。但不能忽视的是, “放管服”获得感在不同地域差异性很大, 且各地企业和民众获得感普遍不足。这不仅是技术和物理层面的问题, 更是治理秩序结构的问题。因此要从秩序的维度进行治道变革, 实现从权力治理到权利治理, 从单中心治理到多元治理, 从强制性、等级性、条块分割、心理失衡的治理到自愿的、平等的、整体的、网格状、心理协调的治理的转变。
从权力治理到权利治理。在权力的治理模式中, 政府行为的主要目标是管制、征收, 以及提供被看作是具有政府专属特性的产品和服务 (公共物品) 。政府并不仅仅是一种选择。它还是一个机构, 被广泛地认为拥有独断的权力, 可以合法地使用强力或以强力为威胁, 来使一些人可以合法地强制另一些人。在大多数人同政府打交道的经验中, 最大的刺激是官僚政治的傲慢。基于“权利”的治理是借助于交易的治理, 强调构建其他行为主体能有效参与的体制框架, 并在相应的宪法规定和民主授权的基础上, 对这个体制框架进行评估, 以确保其良好运行。可以明确的是, 政府“放管服改革”的目的是为了让市场起决定性的作用和更好地发挥政府作用, 为企业和群众除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门。这就意味着, 政府有权力但止于权利, 政府的治理基础要从权力转向权利, 还权于民, 不与民争利。孔子主张“政府惠而不费”, “因民之所利而利之”, 这对于“放管服”改革来说, 则是要理清政府与社会, 政府与市场, 政府与公民之间的边界和职能, 让两者之间的管和被管的权力关系转变为各司其职的权利关系。“公民身份即个人权利, 权利为个人提供了自主的空间, 使之免于他人或共同体的干预, 国家的功能仅在于保护个人权利, 个人权利优先于国家。公民身份是通往个人自由的一种手段, 而不是自由本身”。政府要把个人、市场和社会能够做的事情, 把政府不适宜做的事情, 拆分出政府, 只做适合政府做的事情。凡是市场能够自行解决的问题, 政府必须退出, 从而减少政府通过权力介入市场而获利的条件。要把政府机关的管制职能转变为服务职能。
管制权力本身就是寻租的条件, 而服务则是付出。服务要求公务员要有志愿者的精神, 向服务的对象奉献爱心, 因而可以在很大程度上消除部门或单位寻租的冲动和空间。同时, 政府、市场与公民都要遵循自然之权利秩序。统治之道应该与正义和自然的基本原理和谐一致。孔子曰:“天何言哉?四时行焉, 百物生焉, 天何言哉?”也就是说, 在社会中, 要尊重自然秩序、原始秩序和市场秩序, 以此来形成相互之间的权利秩序。为此, 政府尽量不要依靠权力去干预, 而要让社会和市场自己运转, 以服务来维持基本的经济自由秩序。托马斯杰弗逊曾说:“一个明智而节俭的政府是约束人们不要互相伤害, 让他们自由地发挥勤劳的精神, 而不应抢夺他人的劳动果实。”亚当·斯密认为, 经济秩序可以作为许多各自谋求自身利益的人的行动的非意图结果而产生。
李克强总理强调放管服的改革要让企业和群众有更多的获得感。但中国政府的传统治理是基于权力的治理, 倾向于以政府为唯一权威的单中心治理, 这阻碍了政府对于公共精神和服务理念的落实, 造成政府对公民本身作为社会治理行为主体合法地位的忽视, 自然有损企业和群众获得感。阿克顿极具洞察力地告诫世人, “权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败”, 因此应当以民主制约单中心的绝对权威, 发展多元制约的治理模式。市场经济是中国经济繁荣之道, 它需要有效政府、有限的政府, 需要廉洁的政府, 尤其需要多元参与的政府。因此, 就要从结构上去等级化, 实现多元参与的治理之道。
最好的政体信奉权力相互制约。在“放管服”的改革过程中, 我们要用新的制度把政府权力规范起来, 清理下放事项, 进一步简政放权, 在公共事务领域中实行国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与, 结成合作、协商的伙伴关系。这意味着政府将自主权交还给其他的参与者并邀请它们参与, 以形成一个互动、多元的自主治理结构。多层面的自主治理必然导致更大范围的多元治理体制的形成。自主治理是多元治理的构成要素, 只有建立在个人选择和自主治理基础之上, 多元体制才能够充满活力。
由此, 第一, 政府改革不仅要考虑政府秩序, 而且要尊重原始秩序、市场和社会秩序, 给其充分的发展空间, 这样才能让“放管服”的改革获得长久可持续的发展。第二, 政府改革要把新制度、新规范逐步细节化, 优化办事流程, 压缩办事时限, 关注管理和服务领域的细节安排, 使硬件设施、布局, 到内部机构设置、工作流程、工作制度等各个方面都得到完善。第三, 在官员的心态和行为上确立人民公仆的服务姿态, 在心理和行为两个层面建设服务型政府。他们的行政行为应基于服务而不是强制和权威, 因为民主政府是为它们的公民服务而存在的。第四, 需广泛推进与强化政务信息公开和公众参与, 实行网格状的合作治理 (1) 。在强调政府与其他主体之间合作、信任与共同行动, 让企业家和人民群众广泛参与政府工作, 一起解决经济社会生活中的公共问题, 从而在心态上和行为上实现人民群众的主人翁地位。这样, 就实现了从强制性、等级性、条块分割、心理失衡的治理, 转向自愿的、平等的、整体的、网格状、心理协调的治理。
当然, 从权力秩序走向权利秩序, 实现治道变革, 并不意味着对政府主导作用的否定。在权利秩序里, 政府应当也必须有力量、有能力在多元治理中发挥其主导作用, 只是要使政府和社会、市场之间的关系进入一个新的境界, 从而更好地解决公共问题。这意味着除政府以外更大范围的行动者可以参与, 以及以权力为基础的、强制性和等级性的治理模式被摈弃, 意味着以减权限权和监管改革换来市场活力和社会创造力释放。总之, 关注“放管服”改革及其获得感的秩序结构, 从而实现政府的治道变革。我们一定要有长期准备, 把这条改革之路走好。
