一、国外电子政府发展经验的共性特征
1、以政府为主导,统一规划电子政府的发展各国电子政务的建设都是在政府的倡导和推动下展现出了蓬勃的生机和较快的发展速度,各国政府根据国家身处的不同发展阶段制定了相应的战略规划。美国、新加坡、英国、韩国等电子政府发展较快的国家均设立了专职机构,由这些机构制定电子政府发展规划,统一协调各部门的关系,规范各部门行为,引导政府的服务方式。
2、将电子政府作为政府管理创新的手段表面上,电子政府是信息技术在政府公共服务领域的应用,实质则是政府管理理念、管理职能、业务流程和管理方式全方位的变革。主要体现在以下两个方面:
一是各国电子政府均贯彻“以公众为中心”,不能偏离为公众服务这一目的,以提高政府服务效率、便于公众接受服务为理念。
二是实现互联互通,加快业务流程整合。电子政府充分运用现代信息化技术,打破传统政府的组织界限,构建纵横交错的矩阵式组织结构,形成四通八达甚至是超越时空的信息流。国外发达国家优化政府业务流程后具有两个基本特征:面向公众,以公众满意为目标;以服务项目(事务)为中心,跨越部门和职能界限。
3、通过标准化引导电子政府的发展国外信息化的实践证明,信息化建设必须有标准化的支持。电子政府实施的一体化、标准化是建设过程中的关键问题,也是电子政府系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提,它将业务环节有机的连接起来,并为业务的协同提供技术准则。
4、顺应形势,充分应用新技术各电子政府发展较快的国家顺应信息化发展的新形势,以云计算为主要途径,提高数据资源的集中程度和利用效率,提高IT服务的扩展性,并逐步将现有的应用迁移至云平台,减少政府机构的数据中心;从传统的队服务器和网络带宽的重视转换为对服务质量的关注;积极采用云计算、移动互联网、大数据等最新技术,推动本国电子政府不断向纵深发展。
5、强化基于互联网的电子政务在线服务美国、英国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等全球主要发达国家电子政府均基于互联网为公众提供服务,做法相似。
一是建立统一的政府门户网站。建立统一的政府门户网站目的是优化后台办公流程,最终为前台提供前台电子政府服务提供支撑,其核心的指导理念是提供“统一服务”,通过一站式门户网站的服务,从而改善和便利公民的参与体验,实现了政府部门后台办公的统一性。门户网站上单点登录的综合服务可以在前端和后端转换所提供的公共服务,可以确认和改进跨部门的管理流程和机制,提高政府行政效率。
二是以公众为中心,提供“场景式”服务。围绕民众实际需求,对服务进行分类整合,满足不同类型人群应用,特别是弱势群体的应用。通过“场景式”服务等形式,提高在线应用的交互性、便捷性。
三是应用新技术增强在线服务的便捷性。移动应用技术、云计算、社交网络等是近些年来兴起的信息通信新技术,许多电子政务先进国家通过采用这些新技术和新应用促进为民服务的高效和便捷。例如,韩国政府门户网站为市民提供的跨部门移动应用程序在iPhone和Android的平台上都兼容,包括电子化的学习程序,学生只要通过移动电话就可以学习社会学、数学和英语。新加坡是世界上少数使用云计算技术推动电子政务服务的国家之一。2009年9月新加坡政府给所有教师配备了开放标准的云计算平台下的Web2.0通信和协作工具。
四是线上线下协同,多渠道提供服务。越来越强大而且越来越人性化的技术为政府提供了更多与民众互动的新途径,从而能够更有效地满足民众的需要,扩大他们的参与权。在多渠道平台中,手机技术具有很好的发展前景,特别是对于发展中国家和农村地区。
二、国外解决电子政务发展困难的做法与我国现阶段相似,国外发达国家发展电子政府的过程中在数字鸿沟、数据资源整合共享与业务协同等方面的问题,各国对这些问题的一些处理方式和做法值得借鉴。(一)数字鸿沟以美国为例,20世纪90年代末,国家远程通信和信息管理局“填平数字鸿沟”工作小组的研究报告[1]指出,美国拥有计算机和接入互联网的人数骤增,发展不平衡,“数字鸿沟”未能消除反而日益壮大。
自此,从克林顿政府起,便号召与要求弥合“数字鸿沟”。政府呼吁全社会支持和配合,通过配备学校和图书馆等处信息化基础设施、新建社区技术中心、迅速发展贫困偏僻的农村网络、提供各阶层信息技术培训和就业等方式开始了填平数字鸿沟的努力。
政府与社会携手填“沟”是这项工作的重要内容,各私营企业、民权组织、基金会、慈善机构通过捐赠软件、提供培训服务等方式积极响应政府号召。政府通过政策杠杆予以调控,例如将互联网接入和电子商务的免税期延长5年,暂缓对互联网接入费用征税,鼓励私营企业与政府合作;政府筹款资助偏远地区人民接入互联网。
(二)数据资源的整合和共享
国外信息产业起步较早,政府数据资源建设成就显著,但也造成了信息中心泛滥、资源分散等问题,在电子政府的发展过程中普遍出现数据整合和共享的问题。
各国纷纷利用云技术,进一步推进数据资源整合。
美国联邦政府综合服务管理局(General Services Administration,GSA)的电子邮件系统向云计算平台迁移,减少了17个冗余数据中心,节省了1500万美元。
韩国政府综合计算中心从2005年开始建设,建设初期由于各机构分散建设,出现了信息资源重复投资、纷繁杂乱且可用性不高等问题。为了解决这些问题,韩国政府开始致力于信息资源的再次整合,并于2009年1月由韩国行政安全部推出了《政府信息资源整合计划》(做成附件),恰逢云计算快速发展期,所以韩国政府计划积极运用新的云计算技术,结合节能减排等社会需求,推进信息资源系统的绿色化。根据计划,韩国政府将对1600余个政府网站进行整合,数量削减一半;政府信息资源运营预算减少4200亿韩元。
新加坡政府面对电子政府发展的数据瓶颈,提出了“客户只需提供或更新其个人信息一次,该系统即可在机构之间完成数据交换和信息共享集成服务,实现单点接入和无缝、迅速的服务”的要求。新加坡政府成立了“数据中心委员会”,确定了市民数据中心、土地数据中心和组织机构数据中心的建设,并明确了数据中心的职责:制定公共标准、格式及采集数据的既定方法;为数据交换与共享提供平台;审查和批准数据收集方式;传播有关数据保护处理和程序的信息。
三、新时期我国电子政务发展的思考我国电子政务建设和应用目前已取得了显著的成绩,在总体上正向深化应用、突出成效、进一步发挥作用的深化阶段发展,但仍存在电子政务网络难以互联互通、平台相互分离、信息技术未充分发挥作用、跨部门跨地区信息共享和业务协同推进困难、整体应用成效难以体现等问题。以电子政务存在的问题为导向出发,探索下一阶段的发展模式,充分发挥电子政务作为实现我国治理体系和治理能力现代化重要支撑作用我国当前电子政务建设与发展的关键。
(一)制定下一阶段我国电子政务发展战略规划我国电子政务的发展长期存在政出多门、分散建设、重复投资、效益低下的问题,为此我们应当加强统筹规划和顶层设计,在资金、项目、人才等方面进行全局性的布局。
我国电子政务的战略规划应当着重开展三个方面的工作:一是要建立跨部门的电子政务发展协调机制,不断推进互联互通和信息共享;二是各地规划的制定要按照国家要求,紧密结合本地区实际,制定电子政务规划及规划实施方案;三是各地区各部门成立电子政务推进专家组和设计编制组,开展电子政务发展顶层设计,国家层面要提出要求并进行考核。
(二)加强信息资源的整合和共享众所周知,可靠而又准确全面的信息资源是电子政务发展的关键保障,也是电子政务发展的最大的困难所在。
随着以“云计算”为代表的各种新的IT应用得到广泛应用,“政务云”服务成为电子政务公共服务转型的重要趋势。在我国电子政务下一阶段发展规划中,应明确要大力推进基于电子政务公共平台的云服务模式,通过政务数据资源中心的进一步关联,形成“政务云”,实现跨系统信息共享与政务协同,并进一步向社会开放,不仅有助于政务信息资源的横向拉通,实现重要信息系统跨部门协同与资源共享,而且,有利于提供更好的公众服务与改善民生。
(三)加强基于互联网的在线政务服务
当前,互联网应用迅猛发展,基于互联网办理个人事务已逐步成为常态,通过互联网获取信息、办理日常事务、进行沟通交流等习惯的培养和改变使得社会公众对政府网站的实用性提出了更高的需求和期盼,希望在政府网站也可以获得同样便捷高效的政务服务。
我国的各地政府门户网站已纷纷建起,县级政府网站覆盖率已经达到80%以上,但大多数以信息公开为主,由于各地区各部门之间的互联互通尚未完全实现,政务事务的后台办公(政务内网、外网)与前台服务(互联网)的衔接不足,公众在互联网上提交的办事材料无法直接进行办理,加上网站设计基本以技术为导向,没有从公众实际的需求出发,在线办事服务功能极度缺乏。
加强在线政务服务要处理好两个层面“前台-后台”的关系。第一层是社会公众和政府门户网站的关系,这就要求政府门户网站的设计要从面向社会公众的服务内容出发,以满足公众的需求为导向进行设计。第二层是政府门户网站与各政府部门之间的业务关系,目前我国政务内网(局域网)及其网上办公业务是在统一规划下由各部门根据自身业务需要分别建设的,一些相应的后台业务仍然需要由本部门解决,因此需要加强门户网站上单点登录的综合服务在前端和后端的转换,使大量的统一后台办公呈现到用户界面上来,为公众提供简单便捷、易于使用的服务。
(四)应用新技术增强政务应用服务
移动通信技术的迅猛进步推动了平板电脑的普及,平板电脑以其出色的便携性正在大规模地替代 PC 进入工作型应用领域。在商业领域,平板电脑取代 PC 成为主流终端设备已成基本趋势,但是在政务领域中,由于没有系统的标准和适合政务应用的规范化产品,使得电子政务的移动应用发展出现滞后。
电子政府的移动应用在美国、英国、日本德国等发达国家已较普及,很大程度上提高了政府的工作效率,方便了与公众的沟通以及公众参与。可以预见,随着移动通信技术在政府领域的深入应用,电子政府从“有线时代”走向“无线时代”,政府部门从“有线政府”走向“无线政府”是未来电子政府应用的大趋势。
随着基于互联网的电子政府服务不断加强,各部门之间实现互联互通后,将电子政府应用服务以移动应用程序的形式提供给社会公众,有利于促进为民服务的高效和便捷,韩国在全球电子政府领域持续发挥领导作用的一个关键原因就是可供下载的移动应用程序的发展和供给。
目前,北京、浙江、江苏、大连等省市已经开展了电子政务移动应用方式的探索。实践证明,实施电子政务的移动应用探索,应从社会公众需求和政府部门办公需求两个方面进行双向分析。对于政府部门,可以考虑从公安、交通等及时办公需求程度较高的业务开始实施,例如开发警务信息的即时传递应用程序,便于警务人员通过手机APP就能进行犯罪嫌疑人的排查或违章车辆的处罚。对于社会公众,可以考虑从生产生活所需了解的业务开始实施,例如开发公众生活中的水气煤电在线查询和缴费APP、社区管理通报、周边环境和预警信息通告APP等。
(五)保障电子政务发展过程中的信息安全
在电子政务互联互通,加强信息共享,提高工作效率的同时,带来了新的信息安全问题。从我国电子政务网络结构来看,分为政务内网、外网和互联网,纵向上跨越不同的等级,横向上跨越不同的部门,主要考虑两个方面的安全问题:一方面是多种不同的信息系统互联互通,增加了整个信息系统的薄弱环节;另一方面,互联信息系统的安全是互相依赖和相互影响的,某个信息系统的安全问题可能会影响到整体的安全性。
因此,电子政务互联环境下,应建立从战略层到技术层整体的信息安全风险防范体系。战略层面,要制定电子政务整体的安全策略,由权威的信息安全管理机构负责领导、协调各地区各部门电子政务信息安全工作,推进我国信息安全相关的立法规范,健全电子政务系统安全标准,减少互联信息系统安全的薄弱环节,开展信息安全风险评估。技术层面,加强对信息系统状态的实时监控,通过采取认证鉴别、访问控制、网络监控、病毒查杀、冗余备份、内容审查等措施加强数据资源的安全保障。
