2009年1月，一位名为“中本聪”的人发明了比特币，作为比特币重要底层技术的区块链开始进入人们的视线。区块链实质上是一种互联网数据库技术（也被称为分布式账本系统），通过去中心化、公开透明等运作方式，每个成员均可参与维护数据库记录。区块链的核心技术包括点对点传输（peer-to-peer，P2P）、时间戳、哈希加密算法、共识机制、智能合约等。近两年来，随着区块链技术的研究与应用呈现爆发式增长态势，它被视为继大型机、个人电脑、互联网、移动/社交网络之后计算范式的第五次颠覆式创新。[1]技术变革是创新的重要动力，区块链的迅速崛起正孕育着新一轮的创新浪潮，逐渐开启了多个领域的革新，如区块链货币、区块链金融、区块链政府等。那么，这一方兴未艾的技术将给社会和经济发展带来哪些变化？对政府治理及公共服务创新带来哪些机遇和挑战？这些都是非常值得探讨和深入分析的重要话题。
一、区块链技术的兴起及其在政府部门的应用
作为一种集体维护可靠数据的分布式账簿系统[2]，区块链以其去中心化、“去信任”、可追溯性等特征[3-5]赢得计算机、金融、会计、保险、物流管理等领域许多专家及业界人士的广泛关注，具有去中介、高效、透明、安全、成本低等若干优势。总体来看，当前区块链技术的应用主要表现为区块链1.0（可编程货币）的日益成熟和区块链2.0（可编程金融）的初步应用，同时也呈现出向区块链3.0（可编程社会）延伸的应用态势，其中，将区块链技术与政府治理及公共服务相结合——建设区块链政府，是公共管理领域的一个崭新亮点。
美国、英国、中国、爱沙尼亚等国家已经陆续开展区块链政府建设的探索。2015年12月，爱沙尼亚政府加入基于区块链去中心化的管理项目——Bitnation（比特国），通过e-居民（e-Residents）项目为居民建立区块链身份，提供出生证明、结婚证明、商务合同、公证等服务；[6]2016年1月，英国政府发布研究报告《分布式账本技术：超越区块链》，评估了区块链技术在改变公共和私人服务方面的巨大潜力，指出了基于区块链技术的政府数字改造规划方案对于重塑政府与公民之间的数据共享、透明度和信任等的重要意义，揭示出英国已将区块链政府建设提升到了国家战略高度；[7]2016年6月，希拉里·克林顿在其竞选演讲中也发出了“在公共服务部门采用区块链技术”的呼吁，逐渐描绘出基于区块链的更加智能、高效、低成本、可信任的政府模式；[8]2016年10月，工业和信息化部出台了区块链技术在我国应用的第一份官方指导文件——《中国区块链技术与应用发展白皮书（2016）》，总结了区块链的发展现状和趋势，分析了其核心关键技术及在金融、供应链管理、文化产业、智能制造、社会公益、教育就业等领域的典型应用场景，将区块链定位为提升社会治理水平的有效技术手段。[9]总体来看，区块链技术可以帮助政府部门实施公共治理及服务创新，提升政府部门在公共服务、市场监管、社会管理等政府职能的效率及效力，提供全新的更加高效、优质的政府治理和服务模式。
尽管一些国家和地区已经开展了基于区块链技术的电子投票、身份证明、信息存储、土地登记等政府创新应用实践，但区块链在政府部门中的应用总体上处于初步设想和探索阶段，人们对区块链政府建设仍然缺乏较为系统、全面和深入的认识。从现有文献来看，一方面，关于区块链的研究文献大都集中在其技术原理及金融应用方面，尚无针对区块链政府建设的专门研究，相关探讨大都散见于新闻报道中；另一方面，已有针对区块链政府建设的关注集中在区块链技术对政府治理创新的价值、机遇等积极层面，较少关注区块链技术对政府部门带来的不利影响或挑战。
二、区块链技术对政府治理创新带来的新机遇
无论是发达国家还是发展中国家，政府部门面临的一个共同问题就是，政府部门和社会公众之间缺乏良性互动关系。而经济的发展、人民生活福祉的实现，需要一个具备更高治理能力的政府机构开展公共事务。面对刚性的层级制组织机构及相对落后的治理手段，政府部门可以发挥区块链技术的巨大潜力，打造一个更为高效的行政系统，推动政府治理和公共服务模式创新。
（一）不同利益相关者在国家治理体系中的对等化趋向
以信用为基础的经济社会活动大多需要第三方机构的信用背书。在以政府为中心的传统国家治理体系中，双边或多边交互行为依靠政府部门充当“被信任”的中介机构组织进行协调，并受到这一行政系统的制约。作为高度集中化系统的政府部门掌握着大量高密度、高价值的信息，仅有少数信息分散在其他利益相关者主体（如企业、社会中介组织、公众等治理主体）手中，因此国家治理体系中的信息和价值流通受限于政府的权威性和中介作用，无法实现直接的互通。相反，区块链通过P2P技术和共识机制，在不同利益相关者之间构建一个点对点的分布式对等网络，形成一个去中心化的“自组织”网络。
首先，区块链去中心化的特性使得各个治理主体呈现出分布式、开放性的特征。在区块链背景下，政府部门在国家治理体系中不再占据唯一的中心地位，与其他治理主体（或社会成员）处于相对平等的地位，治理体系呈现分布式结构。
其次，P2P技术使得包括政府在内的各个治理主体能够跨越中介结构的阻碍，实现直接的交互和连通。各个治理主体共同享有在区块链上进行数据读取、记账、存储等权利，承担网络路由、数据验证、新节点识别等义务，因此管理、协调等一些传统的政府职能将由区块链上各参与主体共同承担。政府部门作为治理主体之一，在适用范围内应用区块链技术来促进政府治理与公共服务创新。
再次，共识机制促使各个治理主体遵守统一的协议，在没有强有力的第三方机构协调、监督以及决策权高度分散的前提下，针对数据的有效性达成一致或共识，各尽其责而又自发协调地形成有序的自组织网络。
由于政府部门在国家治理体系中的位置从原来的中心节点转变为关键节点，它与其他利益相关者的关系趋向相对平等，因而其所扮演的角色及作用也发生一些变化，即从原来的领导者、管理者转变为积极的协调者、参与者。
（二）政府部门组织结构更加扁平化
传统政府部门是按照权力范围、控制程度、官僚等级划分出上下节制的层级组织结构，自上而下推动行政决策的实施。然而，基于层级制的政府部门组织结构带来的节制严格、反应迟缓等问题一直为人所诟病；上下级之间信息传递的缓慢和失真对政府行政效果产生了不利影响，尤其在突发公共事件面前，其突发性和不确定性更加考验政府的决断和反应能力。
借助于区块链的P2P技术，有关社会事务或者治理实践的各类事件、活动、信息能实现在大范围、较短时间内进行快速传播或认定，上级政府部门的指令可以越过中间层级直接、快速地传递到基层政府部门，同时也能快速收集到来自基层部门直接发送的关键信息，保证信息传递的及时性和真实性。因此，区块链技术能够解决上下级部门之间庞大的信息交互与处理问题，信息流通加快，上下级间距离缩短且关系更为密切，行政层次减少，从而在政府内部建立起一种更加紧凑、更加扁平的组织结构。
（三）政府治理及公共服务更加透明
政府治理及公共服务过程是否透明不仅影响社会公众对政府部门的信任，而且会影响公共服务满意度，因此建设“透明政府”就是要提高政府治理及公共服务过程的透明度。实施“透明政府”这一战略选择、深化政府数据开放，推动政府服务过程透明化，对于服务型政府建设具有重要意义。“透明政府”建设不仅涉及政府部门之间的信息共享和业务协同，而且也牵涉到政府部门及时向社会发布信息、开放数据和提供全过程监督的行政审批及公共服务。区块链技术将有力促进政府内部信息共享，推动政务公开化、透明化。
一方面，区块链作为一种分布式账本系统，使得点对点网络中每个参与主体都能读取和存储数据，任何数据的更新都会同步至整个网络，同时也需要得到网络中每个成员的确认，实现政府内部多个部门间或者政府与公众组成的网络中的数据共享。例如，在政府内部建立基于区块链的身份共识数据库，包含公众的基本信息、学历信息等，这些数据作为公众身份和权利认证的重要凭证，经统一收集后共享至各部门数据库中，信息的更新将在各数据库中及时地得到反映和确认。公众无须为办理某一事项而重复地向不同政府部门提交身份证明材料，政府部门也可以避免重复采集、核对及加工信息的工作。
另一方面，“区块+链=时间戳”的数据结构提供了一个数据库的完整历史，并为每一个区块数据加盖时间戳。公众可以追本溯源查找记录、验证每一笔数据，区块记录和时间戳可以作为数据的存在性证明，形成不可篡改和伪造的证据，从而为区块链应用于行政审批、食品药品安全追溯、公证、知识产权等对时间敏感的领域奠定基础，提高公共服务过程的透明度。例如，政府部门可以为各类食品药品建立唯一的对应电子身份，利用区块链技术对食品药品的属性及流转过程进行记录，包括食品的来源去处、流转历史记录等，若食品生产企业或流通企业存在欺诈、造假行为，就会很快被区块链技术侦测出来，同时也会被政府部门、社会公众及时发现并制止。
（四）治理及服务更加智能化和高效化
区块链的智能合约技术将在产权保护、教育、公证、物流、医疗、投票等众多领域发挥积极作用，促成可编程社会。政府部门也将受益于区块链技术，在提升内部运行效率的同时更加贴近公众需求，提供更加优质、高效的公共服务。例如，通过智能合约的应用，政府治理及公共服务现有流程中大量的手工操作、人工验证和审批工作将得以自动化处理，纸质合同将被智能合约所取代，处理环节不再会由于系统失误而导致损失的发生。又如，政府部门可以将智能合约内置于社会系统的公共服务、社会管理、产品可追溯、监管合规等社会事务中，实现基于计算机的合约自动执行及监督，减少多余的人力流程并提高处理行政事务的效率，推进公共服务的智能化、高效化。
英国正在研发利用区块链技术用于政府的资金、福利注册和分发过程，区块链作为一种分布式账本，能为英国就业和退休保障部创造一个比银行账户更可靠的安全分发点。它可以确认公众个人的数字身份，使其直接收到来自政府部门的福利金，这不仅可以降低转账过程中发生在银行或当地权力机构上的费用，而且可以减少欺诈和人为错误的发生概率。
（五）政府数据更加安全
政府掌握全社会80%的数据资源，并将其存储在政府部门制定的数据库中，它是一个存储量极大但又高度集中的数据库系统，相对于分布式系统更容易遭受网络攻击，单点失灵容易造成极大的损失；同时，数据的伪造、篡改也会带来许多负面影响。但是，区块链技术的应用有助于保护社会信息，维护政府数据安全。
首先，区块链使用的复杂数学算法可以防止信息的伪造和篡改。在区块链中，任何试图篡改、删除信息的行为都将被政府部门察觉和修正，以确保政府信息的完整性和真实性。例如，腐败可以滋生伪造或篡改官方记录的行为，受贿的政府官员会试图修改描述支付金额的记录，或者修改特定资产所有人的记录；同样地，恶意者会试图有选择地篡改或破坏记录，比如黑客会攻击政府数据库泄露政府数据。借助区块链技术，伪造或篡改政府数据库数据的难度将大大增加，政府数据的安全性将得到更为有力的保障。
其次，区块链中的非对称加密技术可以满足信息所有权验证和信息安全性的需求。政府部门可以通过相应的公钥和私钥来验证对方的身份，消除了交换密码的环节，提高了政府数据库遭受攻击和信息泄露的技术难度。英国政府首席科学顾问报告《分布式账本技术：超越区块链》显示，爱沙尼亚政府已着手探索区块链技术用于数据安全的实践，采用无钥签名基础设置（Keyless Signature Infrastructure，KSI)和密码学的“哈希算法”，用于监管爱沙尼亚登记处——包括所有托管的公民和企业相关信息——网络和数据存储中组件的状态记录，这种KSI区块链确保了爱沙尼亚ID卡不会出现信息泄露问题。
再次，区块链的分布式存储可以确保数据的多重备份，极大地提高了政府数据库的容错性和安全性。即使部分政府数据库系统出现失灵，其他节点仍然保留有完整的数据，数据库系统依然可以正常、有效地运转。
（六）塑造全新社会信用方式
在传统社会，市民个人、社会组织之间的社会联系或者商务活动往往通过政府、银行等第三方机构来进行，第三方机构的作用实质上为社会交往或交易活动提供了不可或缺的信用背书。而区块链无需第三方机构进行信用担保，它借助于复杂的数学算法、非对称加密技术、智能合约等新技术的应用，使得市民、社会组织可以安全地进行社会交往或开展商务活动，无需担心信息泄露、交易欺诈等问题。从理论上而言，除非能够同时控制整个系统中超过51%的节点，否则单个节点对数据库的修改是无效的，也无法影响其他节点上的数据内容，但是掌控整个网络系统51%以上的计算能力在当前技术条件下是不可能实现的。
区块链技术将改变传统组织（如政府、银行等机构）处于控制地位的、承担“被信任的”或“信用中介”的角色，实现各种去中心化的信息认证范式，缓解信用中心化带来的信息不对称和腐败空间等问题，促使人类社会由基于第三方机构的信任驱动逐步过渡到由数学算法、数据为核心的系统驱动。以区块链为底层技术支撑的信用系统将囊括企业或个人行为的永久记录，成为社会网络成员交往互动过程中牢靠的信任依据，增强社会信任，促成数学算法背书、全球互信这个巨大的进步。
区块链塑造的全新信用方式有助于达成公民之间、公民与政府之间良好的合作秩序。政府、市场和社会能在互信和合作的基础上，进行有效沟通、深度对话，共同参与到社会公共事务治理过程中，形成共治状态，提高社会治理的有效性。
三、区块链技术对政府治理及公共服务的挑战
区块链技术作为一项新兴的信息通信技术，通过重塑政府部门业务流程和提升政府服务效率等方式，对政府创新带来新的发展机遇。但是也要认识到，与过去许多的信息通信技术一样，区块链对传统的政府职能、体制机制、制度安排等将带来很大冲击，使得政府部门及公众为应对新挑战而不断采取创新举措。
（一）对政府传统职能及管理权威的挑战
区块链的核心特征是去中心化、“去信任”、不可篡改和可追溯性，其直接结果是形成一种去中介的、无需信任积累的信用范式。[10]区块链技术可以直接应用到公证、社会保障、知识产权注册、产权登记等需要政府介入的公共服务领域，会对传统政府组织带来一定程度的挑战。
一方面，区块链将原先以政府为中介基础建立的信任网络转移到以数学算法为基础的区块链网络中，会直接改变或消解政府在知识产权保护、公证、产权登记等方面的监管或服务职能。例如，借助区块链中的时间戳技术对作品进行确权，可证明该作品的存在性、真实性和唯一性。一旦在区块链上被确权，作品的全生命周期，包括创造、生产、传播、展览/接受/传递、消费/参与等环节都能做到可追溯、可追踪，知识产权能够得到有效保护，这一过程将降低政府部门在知识产权保护中的参与程度。又如，在房价快速上涨的背景下，房屋交易双方因房价上涨过快屡屡发生单方面毁约现象，产生种种商业纠纷，需要政府部门对房屋买卖过程进行监管或者公证，而区块链的智能合约技术可以在满足相关限制条件时自动触发，实现基于计算机的合约自动执行，不需要政府部门介入就可以实现房屋产权的自动交易。
另一方面，在基于区块链的公共服务网络中，各个利益相关主体之间的地位逐渐趋向平等，政府部门也只是该网络的成员之一，这会减少政府公权力对公共服务领域的掌控力度，降低公众对政府部门的依赖程度，在一定程度上弱化了政府部门的管理权威。
因此，政府部门需要重新定位其职能，积极推动政府治理和行政流程的改造，以应对职能消解、权威弱化等挑战。同时也要指出，虽然区块链技术应用在公共服务供给方面消解了部分传统政府职能，但同时在其他方面相应增加了新职能或强化某些传统职能。
（二）对管理机制的挑战
区块链是一个在多个站点、不同地理位置或多个机构组成的网络中进行数据记录和存储的分布式账本数据系统，它会对当前以政府为中心进行数据记录和存储的传统中心化账本系统形成强劲冲击。要将区块链技术成功应用于公共领域，需要对当前以政府为核心的传统中心化社会系统、层级制的政府部门内部结构进行适应性调整。
任何形式的改革都应是循序渐进的，不能期待一蹴而就，现有管理体制调整必然会与区块链技术的多元化应用形成明显的时间差，它们在短时间内难以适应分布式账本系统的发展需要。因此，在区块链政府建设过程中必然面临传统中心化账本与分布式账本并行使用的问题，如何促进两种记账技术在政府公共服务中的有效衔接是对区块链政府建设的有力挑战。
美国TransActive Grid公司在纽约布鲁克林地区建立的P2P能源销售网络对传统能源供应体系带来了挑战。借助区块链技术的分布式特征，安装了屋顶太阳能的布鲁克林地区居民可以自产电力并卖给邻居，实现了消费者由依赖公用事业中心化供给电力能源向依赖个体分布式电力能源供应的转变，建立了一个去中心化的电力能源消费市场。[11]与传统公用事业公司提供电力模式相比，分布式电力能源在耗能、价格等方面均有优势，因此当地越来越多的电力消费者选择通过分布式电力自给自足，这必然对传统的中心化公用事业模式带来重大挑战。同时，用户分布式电力供应也存在一些其他限制，例如法律禁止除公用事业公司之外的实体销售电力、公用事业公司回收分布式电力盈余价格机制难协调等。
（三）对制度安排的挑战
新兴技术的发展及应用也会面临着法律规范层面的制度空白以及它们与现行制度安排相冲突的问题，作为支撑政府创新的区块链技术要在政府部门深入应用需要对现行制度安排进行适配性调整。
一方面，区块链技术的应用缺乏专门性法律规范。第一，数据、信息、虚拟财产等物品在传统物权法领域内无法进行确权和登记，但是区块链中基于“区块+链=时间戳”的数据库结构使它们获得了所有权认证，因此亟待制定专门的法律规范对区块链价值网络上的权属问题进行确权保护。第二，作为一种新兴互联网技术，区块链将来也不可避免地存在51%算力攻击、密钥丢失等问题或风险，需要政府部门制定明确有效的监管法规，保护区块链系统参与者的合法利益。
另一方面，区块链技术的应用会在一定程度上与现行法规存在冲突。以区块链中的智能合约为例，它是一种用计算机语言取代法律语言来记录条款的合约，可以在满足相关限制条件的基础上实现基于计算机的合约自动执行及监督，这将与一些社会性契约、《合同法》等传统合约法规中对合约主体及主体间行为约束关系的相关要求存在冲突，传统合约法规不能完全适用于智能合约的应用。因此，政府部门要逐步开展对现行法律、法规的评估，补充促进区块链技术发展及应用、加强区块链应用监管的内容及条款，在法律政策层面为区块链技术的发展应用提供相应的制度配套。
四、结束语
区块链作为一种新兴的互联网技术，将对政府部门及公众带来不可估量的影响，它不仅对政府创新有积极的促进作用，而且也会给政府治理及公共服务带来一些制约和挑战。一方面，区块链技术能够推动政府角色转换和职能转变，促进政府组织结构扁平化、治理及服务过程透明化，提高政府创新绩效，提高政府数据安全，建设智能化和可信任的政府。另一方面，区块链技术也会给政府传统职能、管理机制、法律制度等带来一系列挑战，促使政府组织结构、管理机制、法律法规与区块链技术发展保持适配性，同时加强对这一新兴技术应用的监管。
随着区块链技术的不断发展，它对政府治理及公共服务方面的影响还在不断演化。政府应当抓住新兴技术发展机遇，作为区块链技术的学习者、使用者和引导者，积极将其应用于政府治理及公共服务过程，努力提高政府创新绩效。
