5月20日，苏州工业园区斜塘街道司法所所长伍静收到一份街道办发来的信托制物业协议，她要赶在街道党工委会议举行前，拿出审核意见。
“协议的合法性和风险点在哪，司法所要提前审查，给出法律意见。这成了街道集体审议前的‘硬杠杠’。”她说，司法所今年审核的合同已有81份。
去年8月，省政府办公厅印发《关于加强基层法治审核提升依法治理水平的实施意见》，基层法治审核工作在我省全面推开。大半年来，这项工作在各地开展得如何？还面临哪些问题？如何让依法办事成为干部自觉？记者就此展开调查。
基层依法行政，有了“法治防线”
“不行，这合同不能签！”
连云港市赣榆区司法局工会主席安军在审核某镇微风发电项目合作协议后，作出如此答复。
协议中，拟合作公司承诺，镇政府只需提供村道两旁空地，公司就在当地投资1.2亿元开发能源项目。面对这个“一本万利”的项目，乡镇相关负责人坦言，虽心动，但仍有顾虑。
随后，该镇司法所、赣榆区法治审核中心展开调查，提出包括项目审批、投资方资信、投资风险等19条复审意见。意见中，安军反映，他查询了国家企业信用信息公示系统，发现这家公司3名股东的出资方式均为知识产权，无货币出资，且企业无参保人数。此外，这家企业未取得市级能源类项目投资主管部门核准，拟投资选址也不在赣榆相关规划区内。
“镇政府评估后认为风险太大，果断拒绝了合作。”安军说，招商引资热潮下，一些地方难免有“项目饥渴”，盲目允诺优惠条件或各种便利，等到出问题后，才意识到决策失误、合同“带病”。
据了解，赣榆15个镇配备31名拥有法律专业背景的审核人员，当地经复审的行政事项无被提起复议、诉讼情况发生。像安军这样的法治审核人员活跃城乡，成为基层政府依法行政的“第一道防线”。
乡镇（街道）曾是行政复议纠错、行政诉讼败诉“重灾区”。盱眙县某镇干部坦言，不少纠错、败诉情况，源于基层法治审核力量薄弱，常常面临合同、文件“无人审”“不会审”的困境。
“在全省建设法治政府的整体格局中，乡镇（街道）仍是一块‘短板’。”苏州大学王健法学院副教授施立栋告诉记者，“短板”之短，在于基层政府依法行政能力、法治思维运用、程序规范适用等方面能力还有欠缺，这导致行政争议数量多、化解难等问题长期存在。正因如此，作为一项预防性法律制度，基层法治审核在推动基层矛盾纠纷案件减量、从源头上防范风险发生等方面具有广阔空间。
《实施意见》从审核范围、工作规范、审核模式、能力提升、责任体系等方面对基层法治审核予以规范，明确依法将重大行政决策、行政规范性文件、重大行政执法决定等作为法治审核必审事项，并首次从省级层面将政府合同纳入基层法治审核范围。目前，我省所有乡镇（街道）均已明确基层法治审核机构，13个设区市均已编制审核事项指导目录。
明确制度刚性，强化审核“底气”
法治审核是基层治理末梢的一道关键防线。能否把牢法治关口，直接决定基层治理效能高低。
截至目前，苏州全市97个镇（街道）全部配备审核人员。他们常态化列席镇（街道）党政议事决策会议，参与重大事项研讨研判，成为基层政府科学决策、依法履职的参谋。伍静，就是审核队伍中的一员。
“东韵社区民俗宴会厅关停这事，牵动着不少人的心。”伍静告诉记者，十多年来，社区动迁居民操办红白喜事，大多使用宴会厅，这里每月要办五六场活动。2024年初，宴会厅主体结构被鉴定为危房后紧急关停。等了几个月不见改造，居民意见不小。
去年3月，斜塘街道将该项目纳入重大行政决策，司法所随即展开全流程法治把关。伍静说，民生项目往往面临推进慢、协调难、矛盾多等问题，司法所通过合法性审查厘清项目审批、资金使用、第三方施工监管等流程，也把项目进度、改造流程与决策依据一条条解读给居民代表听，每一笔款项、每一道施工环节都纳入监管。
宴会厅历经5个月的改造，顺利竣工投用。东韵社区居民华为英说，账目、流程一目了然，这种公开透明的做法让人心里踏实。
近3年，苏州全市镇(街道)法治审核总量年均增长超2000件，2025年达10982件，审核范围向村(社区)自治章程、村规民约、调解协议等延伸。
法治审核肩负守住行政决策的“法治底线”职责。比如，某地要发展陆上风电项目，协议中包含“优先支持乙方获取开发权”“确保乙方获得优待政策”等内容，涉嫌影响市场公平竞争，违反国家公平竞争审查制度。审核人员反馈后，删除相关承诺性内容。
在这样的同级审核中，敢说“不”并不简单。有一线审核人员向记者反映，面对乡镇（街道）重要部门，司法所往往有些“底气不足”。
为了让审核人员更有底气，不少地方正在完善相关制度。去年3月出台的《苏州市基层法治建设条例》，以立法形式确认基层合法性审查工作制度框架。苏州还印发实操手册，统一审核标准、流程和文书格式。一些地方明确，未经法治审核的事项，不得提交上会。为防止审核流于形式，还有地方健全责任追究和尽职容错机制。
“制度的刚性让我们在审核时敢于坚持原则、大胆提出否决意见。”一名基层法治审核人员说。
既要敢于“挑刺”，更要善于建言
法治审核员中流传这样一句话：既要敢说“不”，又要善建言，才是一名合格的审核员。
海安光伏接入户数在南通最高，但光伏合同纠纷也逐年增多。“合同一签25年，想翻修、改建房子，我们根本做不了主，全得听光伏企业的。” 海安市大公镇贲集村村民崔恒凤说。合同条款不规范、权责划分不清晰、维权成本偏高等潜藏风险一直是当地农户一块“心病”。
针对农户的顾虑，大公司法所所长曹进对合同进行合法性审查，同时向司法局反馈。海安市司法局在对13个区镇相关情况调研后拟定《户用分布式光伏发电项目屋顶租赁合同(范本)》，并下发到镇村。合同文本规范了，农户权益得到进一步保障。
南通市司法局立法处处长许飞发现，不少文件瑕疵源于起草、决策阶段缺乏专业指导，“临会前一天才送审”的情况偶有发生。为此，当地构建合法性审查提前介入机制，在乡镇重大行政决策前的调研洽谈、方案拟定、公众参与和专家论证阶段，审核人员全程参与，详细了解决策背景、预判法律风险，变“事后纠错”为“前端防控”。
法治审核从单纯判断“行不行”向“如何行”深化，基层政府的思维也同步转型，从事后补救向事前预防、主动防控转变。记者了解到，除了省定的4类必审事项外，一些地方结合实际，将信访高频、复议纠错集中、诉讼风险突出领域的涉法事项纳入审核目录。
在洪泽湖东部湿地退圩还湖工作中，盱眙的官滩、管仲、淮河等沿湖乡镇司法所提前介入，协助镇街完善工作方案，对80余份退圩补偿协议履行合法性审查，从源头上规范行政程序。
数字技术让合法性审查更高效。南京市雨花台区探索数字化审查流程，实现基层材料在线报送、重大事项一键直达、审核意见即时反馈、合同风险即时处置。同时，将AI技术运用到审查中，对接完善法律法规数据库，多维度扫描排查风险。
厘清权责边界，实现质效平衡
最让安军感慨的是，今年，他更忙了。他说，越来越多基层干部认识到，法治审核这种“治未病”的制度，提升了行政效能，大家愈发习惯遇事主动找法。
“乡镇干部常带着司法所工作人员，抱着一摞材料来请法审中心把关。”安军说，政府信息公开、履职申请答复、村务公开内容，甚至12345热线投诉答复都拿来“过一过堂”，法治审核成了“刚需”。
主动上门报审多了，但审核冷热不均现象依然存在。记者从多地了解发现，在4类必审事项中，重大行政决策的审核相对不多，有的地方一年仅一件。
“问题的根源在于，各地对重大行政决策、行政执法决定、政府合同三类核心审查事项的界定模糊，判定标准不一。”东南大学法学院院长熊樟林说，不少地方自行设定审核门槛、目录，认定尺度参差不齐，极易导致监管漏洞。建议出台统一的规范细则，明确审查事项具体范围与认定标准，减少各地自由裁量空间。
围绕提升重大行政决策的法治化、规范化、科学化水平，淮安正在制定《重大行政决策合法性审查工作规则》。淮安市司法局备案审查处处长周健说，当地探索以负面清单的方式，进一步清晰划定政府决策的权责边界与事项范围，有效避免权责交叉、重复履职、资源空耗等问题。同时探索差异化审查模式，对于涉及经济社会发展全局、重大改革、民生保障等重大事项，实施全程跟进、重点从严审查。
北京大成律师事务所合伙人冯现芹认为，做好基层法治审核，关键在于把握好合规与效率的尺度，既通过合法性审核防范风险、保护干部，又避免掉进“重审核、轻实效”的误区，在优化营商环境与符合基层工作实际之间找准平衡点，最终实现法律价值、行政效率与民生需求的统一。
