加快公共数据资源对社会机构和个人开放, 鼓励社会公众开发利用公共数据资源, 对于促进经济社会发展、激发创业创新具有重要作用。本文研究了北京市近年来公共数据资源开放情况, 分析存在的问题, 并对北京市政府如何进一步推进公共数据资源开放提出了若干建议。
公共数据资源是指政务部门、公共服务和公用市政企事业机构在社会公共管理服务活动中产生的具有公共性、基础性、经济性和社会价值的数据。公共数据资源是当今世界经济社会发展的支撑性、战略性资源，其可获取性和流动性已成为构筑区域竞争力的重要基石。
北京市公共数据资源开放发展现状
一.率先建立公共数据资源开放平台
为创造有利于创业创新的良好环境，满足日益增长的信息需求，促进软件与信息技术服务业发展，推动信息消费，北京市经信委成立事业单位推动政务数据开放工作。2012年10月，推出北京市政务数据资源网（www.bjdata.gov.cn）。该网站将北京市政务部门提供的、可向社会开放的政务数据资源进行了整合，为数据产品开发者提供下载调用服务。开发人员可将网站上发布的政府数据资源应用到相关的产品开发中，以提高数据产品的用户体验和服务质量。网站主要提供三种服务：WPS、CSV等格式的原始数据下载和带有地理坐标信息的SHAPE空间数据下载以及在线调用API，同时面向特定权限的用户提供半开放式数据服务。此外，基于网站发布数据开发的APP备案信息也可以在线提交。
二.实现部分数据的规范性开放
截至2019年1月底，该网站发布了北京市56个政府部门的1260类数据集，总计约7731万条数据。其中，完全开放的数据集为1196类，数据记录总数超过260万余条，主要来自54个单位；定向授权开放的数据集是64类，共有7471万条数据记录，主要来自9家单位。公开数据主要来自教育、科技、司法、人社、环境保护、民政、国土和公安等56个部门。涵盖20个主题，包括生活服务、企业服务、美食餐饮、医疗保健、旅行住宿、运输服务、消费购物等。其中，北京市教育局提供的“小学、中学、高校”和北京市国土资源局提供的“土地用途分区”数据集下载量最高。各区县在网站开通区县频道，向社会开放本区县政府部门数据资源。
三.数据开发利用取得初步成效
北京市联合百度、方正国际、九州联宇、医行华夏等企业，协同开展公共信息资源开放，政务数据资源开发利用成效初现。涌现了一批与生活密切相关的APP应用，内容涉及教育、文化、健康、交通、旅游等领域。北京市依托北京市信息资源管理中心，联合太极计算机、北京软件和信息服务交易所、中关村大数据产业联盟等单位，举办了“北京市政务数据资源网应用创意大赛”，评选了一批基于北京市公共数据资源开发的优秀创意方案，这些方案从公众切身需求出发，聚焦出行难、看病难、择校难等民生痛点，提出了具有一定可操作性、实用性和创新性的数据应用创意方案。目前，部分创意方案已经形成了相关信息服务产品。
四.建立公共数据资源开放管理制度
为做好政府数据开放有关工作，北京市政府印发了《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》，要求各部门积极梳理数据资源，编制公共信息资源开放目录，发布全市开放的公共数据资源。制定了《北京市政务数据资源网数据下载与使用指引》，为公众介绍如何下载和使用数据，引导数据资源正确使用。组织市政协委员、政府部门代表、公共企事业单位代表和专家结合实际情况，围绕公共信息资源开放范围、形式、推进策略等重要问题开展研究讨论，形成推进公共信息资源向社会开放工作的政策文件，明确了公共信息资源开放工作机制。北京市成立了公共数据资源开放项目组、协调组、数据处理组、政策制定组等机构，来具体实施北京市政务数据资源网建设和数据开放工作。北京市公共数据资源开放工作中，以市经信委为指导、信息资源管理中心负责网站运维、相关部门提供开放数据、社会公众监督反馈的工作局面基本形成。
存在的问题
北京市在全国率先探索公共数据资源开放，取得了良好的成绩，但相对美日法等国数据开放程度和社会未来应用需求，仍存在很大差距，体现在以下方面：
一.开放数据的范围不广
在北京市开放的公共数据集中，大多集中在旅游住宿、教育科研、房屋住宅、社会保障等民生服务领域，但在社会管理和城市建设领域开放数据程度不大。例如，社会治安、安全生产、人口管理、城市基础设施等领域未广泛开放数据资源。究其原因：一是对开放公共数据资源的范围界定不清晰，对哪些数据可以开放、哪些数据不能开放没有明确界定，一些部门为规避泄密风险而选择放弃开放数据；二是尚未建立健全的数据开放绩效考核制度，一些垂直管理部门将数据作为本部门的私有资产，并以上级部门未授权为由拒绝开放时，公共数据资源开放管理部门缺乏有效的应对手段。
二.开放数据的可利用不高
分析北京市开放的公共数据资源可以发现，很多公共数据资源未得到充分利用，大量的数据因质量不高等原因导致其价值难以体现。其原因：一是可读性有待提升，已开放的公共信息资源大多格式单一，开发者读取数据的便利度有限。二是时效性低，部分数据资源最新更新还是2012年，对时效性要求高的公共数据资源若错过最佳开放时期，其价值几乎为零。三是准确度低，部分开放的数据资源准确度不高，精度不够，不能真实客观地反映事实。四是完整性差，一些数据没有经过整理，支离破碎，导致数据资源开发利用的性价比低，用户开发积极性不大。
三.开放数据价值挖掘不够
政府掌握着整个社会数据的规模很大，但这些数据大多深在闺中，公共信息资源所蕴藏的巨大价值尚未充分挖掘。北京市除了高级人民法院利用数据开展的“信息球”、北京九州联宇信息技术有限公司开发的“实时交通信息服务”等少数典型应用外，其他优秀应用并不多。因此，对北京市各政府部门来说，应加强高价值公共数据资源的开放，引导社会力量开发利用公共数据资源，提高数据资源在经济发展、社会治理等领域的支撑决策能力。
四.开放数据用户参与度低
公共数据资源开放和数据文化的形成过程，也是公众、社会组织等社会力量不断推动、参与和使用数据的过程。政府公共数据资源开放范围的不断扩大和数据质量的不断提升，离不开公众积极应用和反馈，从而促进数据开放部门不断改善。当前，我国公众数据理念和数据文化整体程度不高，对数据开放和数据价值应用意识不强，因此参与程度不够，难以形成公共数据开放方和数据开发的应用方的良性互动局面。
加快公共数据资源开放的对策建议
一.强化公共数据资源开放组织领导
公共信息资源开放涉及的政府部门众多，有序推进数据开放离不开强有力的组织体系和统筹协调机制。因此，一是建议北京市加强组织领导，并建立相关工作小组定期研究，加以协调推进；二是成立公共数据资源开放专家咨询委员会，汇聚专家人才，研究数据范围、方式和优化模式。
二.建立健全公共数据资源开放制度
公共信息资源开放的不断发展，需要一系列的制度规范。一是在标准方面，政府应组织行业协会、中小微创业企业、第三方研究机构等多方力量，围绕数据格式、数据质量等关键要素，建立公共信息资源开放标准体系；二是完善公共信息资源开放目录指南，修订管理办法，明确范围和内容；三是将公共数据资源开放纳入政府部门绩效考核范围，建立考核和奖惩机制，要求各部门制定年度计划并加以落实。
三.增强社会治理数据开放程度
创新政府管理模式，提高社会治理能力，需要加强社会管理、城市运行等领域的数据开放，让更多的企业开发优秀应用，让公众参与社会事务管理。因此，一方面，北京市要加强公共安全、环境保护、医疗卫生、食药监管、知识产权、城市建设、水电气热等领域的数据开放；另一方面，加强与企业合作，开展试点示范，为政府部门开放数据资源和企业利用数据资源提供参考样本。
四.加大政府财政经费支持投入力度
尽管北京市在公共数据资源开放领域已经探索三年，但无论是在数据开放范围、质量，还是数据应用效益，以及网站建设优化方面，都存在改善空间。因此，未来应加强财政投入，一是加强网站建设和管理，提高网站的用户体验；二是设立公共数据资源创新基金，为基于公共数据资源开展创业的大学生提供创业启动资金，奖励开展创新的小微企业。
一是通过多种媒体手段，宣传公共数据资源开放的意义和价值，让更多的人参与到公共数据资源开放中来。二是以需求为牵引，引导企业以商业模式创新和应用模式创新为重点，开展公共数据市场化增值开发，充分释放公共数据的巨大商业价值。
