党的十八届三中全会提出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。近年来，湘潭县以落实全面深化改革为契机，以践行“三严三实”为要求，以全面推行“阳光村务”为导向，指导村级组织“厘清该做的事、用好可用的权、看紧经手的钱、公开应知的事”，努力探索了一条规范村级权力运行的有效途径，进一步巩固和健全了农村基层民主管理制度，促进了农村和谐稳定。
一、现状与背景
湘潭县现辖19个乡镇，549个行政村，29个社区（居委会），总人口98.4万，属典型的农业农村大县；全县设党委（工委）40个，党总支107个，党支部1369个；共有党员39111名，其中农村党员28657人，占74％。近年来，随着农村改革不断深入和经济社会不断进步，村级组织承担的社会功能越来越多，但对照基层民主管理更高要求和人民群众更高期望，村级组织在权力运行中出现的一些突出问题亟待重视和解决。
1、村级事务冗重繁杂。村级组织是最基层的组织，很多职能部门推进某项基层工作的通用模式就是要求村级相应成立机构，要求有专门阵地、专职人员，并悬挂牌子、建立台账，村级组织成了乡镇和相关部门的“下属单位”，承担着其委托的各项工作职责和摊派交办的各类事务，与此同时，对村级的检查考核随之增多，村干部疲于应付。据不完全统计，湘潭县在清理村级公共事务前，村级承担的各项事务达105项，对村级考核任务有29项，有的村悬挂各类门牌40多块、制度牌90多块。
2、决策程序缺乏民主。一方面，村级事务决策程序的相关法律法规及政策规定不够完善。现有的一些对村级决策程序的法律法规多是从宏观上提出规范村级民主决策程序的要求，缺乏具体的规定和统一的标准。如近年推行的“四议两公开”，只对决策流程作了基本要求，但具体内容没有统一标准。另一方面，实际操作过程中，村级重大事务决策程序不够规范。有些村对村级重大事务没有进行民主决策，仍停留在“人治”阶段，主要由村支部和村委会开会决定，“四议”变“两议”甚至“一议”，党员大会审议或村民代表会议决议成为“空壳”，民主决策流于形式。
3、财务管理较为混乱。一是法律意识不牢固。部分村干部财经法规意识不强，在村级财务管理中未严格执行财务管理的法律法规和政策。二是财务手续不齐全。存在多人收钱、多人用钱、多人管钱；开支无正式发票，多白条入账；发票无经手人、证明人签章，只有审批人；长时间不交账、不结账、不记账等现象。三是财务公开不透明。不按规定内容、时间和程序进行公开；对涉及村民切身利益的大事一笔带过，公开不具体、不详细；有些村财务何时公开、公开什么、怎样公开，完全由村干部说了算。据不完全统计，在近几年农村群众的信访举报中，80％以上都与村级财务问题有关。
4、民主监督流于形式。一是村级监督存在盲区。村级党组织普遍未设立纪检岗位，且村委会属村民自治机构，村干部不属于行政监察对象，对村干部的日常监督鞭长莫及。二是民主监督意识不高。部分村干部和村民素质不是很高，普遍存在“人情”观念，一些监督者和被监督者不愿意学习村级组织规范化运行的法律纪律和制度，更不愿意执行这些制度规定。三是村级监督制度规定难落实。目前对村级监督的主体主要依靠村务监督委员会、村民代表等，他们大多是在支村“两委”的引导下选举产生的，监督者与被监督者存在共同利益关系，导致对村级监督睁只眼闭只眼，甚至“同一个鼻孔出气”。
二、举措与做法
针对以上问题，湘潭县从清理村级公共事务入手，通过制定权力清单，规范“三资”管理，推行阳光决策，强化监督问责，逐步构建了一套规范化的村级权力运行体系。
一是“厘清该做的事”，把村级承担的事务编成目录。一是开展“松绑减负”。制定《湘潭县村（社区）依法履行职责事项目录》、《湘潭县村（社区）协助政府工作事务目录》，对村级原有105项事务进行清理整合，保留以村为主体的依法履责事项33项、协助上级机关工作事务34项。建立村（社区）事务准入制度，对村级事务实行动态管理，今后需调整的事项按准入制度申报审批。二是开展“集中摘牌”。制定《湘潭县乡镇、村（社区）可设临时机构、可挂牌匾、可见台帐清单》，摘除各方面牌子30余块，清理破损、过期、重复制度牌50余块，只挂支部委员会、村（居）会、村委监督委员会、村便民服务中心、村民兵营等5块牌子。三是实行“考评瘦身”。制定《湘潭县面向村（社区）开展考核检查项目清单》，取消对村级各类考核检查项目12项、合并21项，保留可对村（社区）开展考核检查的项目4项。
二是“用好可用的权”，将村级运行的权力开出清单。一是编制村级权力清单。在清理村级公共事务的基础上，对农村基层的重大决策、重大活动、重大项目以及“三资”管理、工程建设、宅基地安排、土地征收、保障救助等村民普遍关心的村级事务管理事项进行梳理、归纳、审核，制定《湘潭县村级权力清单》，共涉及14项36条。二是制定权力操作流程。根据村级权力清单规定的项目，组织县直各部门按简便高效原则，建立健全相关权力运行制度，明确事项办理的具体步骤，绘制成《湘潭县村级权力运行流程图》，由县委组织部统一汇总编印成册发放至村一级。三是强化权力运行监督。将村级权力运行情况列入乡镇党委书记和村党组织书记履行基层党建工作责任述职评议的基本内容，并纳入县委对乡镇和村级领导班子绩效考核的重要内容。对村级权力运行有序、管理民主和财务规范的村，优先给予项目或资金支持。实行村级权力违规运行责任追究制，对村级组织主要负责人追究主体责任，对乡镇主要负责人及分管负责人追究监督责任。
三是“看紧经手的钱”，对村级涉及的财务从严管理。一是严抓资金管理。村级资金实行收支两条线管理，建立一支笔审批制度和报账员制度，要求村级所收取的资金必须全额缴入“乡（镇）财政所村账乡代理资金专户”，对工程款、征地补偿费及单笔5000元以上的非生产性开支，必须以银行转账的方式直接支付到领款方；单笔2000元以上的非生产性开支必须由村纪检员签字审核；实行收据限额领用制，各村必须统一使用由财政部门统一监制的收款收据，支出发票必须注明用途，由经手人、证明人签字，并经村务监督委员会审核盖章，审批人审批后，方可入账。二是严抓资产资源管理。建立村级资产、资源管理台账，处置村上资产、资源时必须经过“四议两公开”程序，报乡镇会计服务中心备案并全程记实；严格实行招投标制度，对村级5万元以上（含5万元）的工程建设或1万元以上（含1万元）的商品采购、产权交易（承包租赁、资产处置），须在乡镇“资产、资源”交易中心进行集中招投标，最大限度防止暗箱操作。三是严抓监督审计。建立村干部任期经济责任审计制度，乡镇成立经济责任审计组，村支两委班子主要负责人每届任期内必须接受一次以上经济责任审计，并适时向村民公布审计结果。
四是“公开应知的事”，让村民关心的事项沐浴阳光。一是坚持阳光决策。制定《湘潭县阳光村务管理实施办法》，将涉及农村政治、经济、社会发展和与群众切身利益相关的10项重大事项列入阳光决策范围，采取“四议两公开”和“一册通”管理法相结合，规定其决策过程和实施情况都要由村级组织负责填写《湘潭县阳光村务管理工作手册》，进行全程记实并留档备查。二是落实阳光公开。将涉及村民利益及村民普遍关心的15项重大事项列入阳光公开范围，明确公开的具体内容、时限和程序，采取“一栏通”管理法，在每个村统一设置党务、村务和财务三个公开栏，公开前由村党组织按要求填写《湘潭县村务公开情况登记表》，经村级纪检员、村务监督委员会进行审核签字后予以公开。三是确保阳光监督。建立“三监督一检查”体系，设立村级纪检员，对村“两委”和村监委成员履行职责及廉洁自律等情况进行监督；设立村务监督委员会，对村级重大事项决策程序和落实情况、村务公开情况、民主理财情况等进行监督；设立村民议事会，定期组织召开村民议事会议对村内有关工作进行质询和评议；强化督查检查，由县纪委牵头每季度对全县各村权力运行、村务管理和村级财务进行一次抽查，由各乡镇牵头每月组织对所辖村进行一次检查，并定期通报检查结果。
三、成效与启示
推行阳光村务管理，使村级事务更加明晰，村级管理更加规范，村级权力更加透明，干部形象更加清明，群众办事更加方便。
1、只有推进松绑减负，厘清权责边界，才能让“政府行为归位，村级自治守位”。长期以来，因没有明确界定，不少县乡职能部门把服务到基层变成了把任务交到基层，村级干部疲于应付各种会议、报表、检查、创建、达标、评比，自我教育、管理、服务功能得不到充分发挥，基层角色严重缺位、错位、越位。通过清理村级公共事务，湘潭县村级事务精简达40％以上，村级临时机构、牌子、台帐精简达30％以上，各类考核评比项目精简90％以上。通过松绑减负系列行动，进一步理顺了县乡（镇）政府、县直部门和村级组织之间的权力边界，确保事务分明，各归其位，权责对等。特别是清理了不合理、不合规的村级事务，使村干部从纷繁的日常事务中解脱出来，村级工作进一步回归本位，有了更多时间和精力直接服务群众。
2、只有开出权力清单，循章规范办事，才能“还村干部一个清白，给老百姓一个明白”。村级权力清单涵盖了群众关注的各种事项和村务工作的全套流程，大到基础设施建设、财务收支、土地征用，小到出具证明、困难补助申请、宅基地审批等事项，村干部应该按照哪些程序和步骤办理，什么时候办完，权力清单上写得清清楚楚；群众办事需要提供什么资料、具体找什么人办，操作流程里注的明明白白，群众对村级事务的知情权、参与权真正得到了体现。通过制定村级权力清单，对村级事务办事法规依据、操作流程进行具体明确，在村级权力、财务管理和服务流程等方面给村干部套上紧箍咒，使村干部依法履职、循章办事，原先管理混乱的村现在逐步规范，因村级财务引发的群体性上访也逐渐变少，真正做到让村民放心，也还村干部清白。
3、只有落实“阳光村务”，强化监督管理，才能“扎紧制度笼子，扬起清风正气”。村级组织是党在农村各项方针、政策最直接的贯彻者和执行者，村干部在某种程度上是县乡党委政府在基层一线的代言人，村级权力运行规范有序、阳光透明，直接关系农村的经济发展和社会稳定，关系党的执政地位的巩固。通过推行阳光村务管理，湘潭县初步形成了“三监督一检查”的村级权力监督机制，村干部的权力被约束在一定的操作空间里，很难再走暗箱操作的老路、谋取私利的歪路，确保了村级权力在全方位、立体化监督下的健康有效运行，确保了村干部廉洁健康成长，增强了老百姓对村干部的信任，也增强了基层党员群众对党委、政府的拥护，干群关系更加密切，群众满意度不断提高。
