简政放权、放管结合、优化服务改革是一项复杂的系统工程。自新一轮行政审批制度改革实施以来, 国务院出台了一系列“放管服”改革政策举措, 有效地激发了市场活力和发展内生动力, 宏观经济增长环境不断改善。但是, 由于各地对政务服务大厅或便民服务大厅这一改革载体认知不一, 国家层面又缺乏统一规范的标准, 导致了大厅 (中心) 建设与发展城市间、地区间很不平衡, 极大地影响了各项改革政策的落实。
一、政务服务中心与便民服务中心发展定位取决于二者的服务对象
随着新一轮行政审批制度的不断深入和政府职能转变的持续推进, 各地的政务服务大厅 (中心, 下同) 或者是便民服务大厅 (有的地方为群众服务中心, 下同) 如雨后春笋般地发展起来, 这些政务服务大厅对政府由管理型向服务型转变发挥了积极作用。面积较大的如杭州市 (3.6万平米) 、苏州市 (3.5万平米) 、上海奉贤 (2.4万平米) 等地方, 不断出台更多的政务便民举措, 政务服务中心被赋予了更多便民服务的功能。但是在发展方向上, 令各地纠结和困惑的是, 为了提高审批效率搞高度集中统一的政务服务大厅呢, 还是为了便民利民设多个服务网点呢?
首先, 政务服务与便民服务是一个问题的两个方面。党的十九大提出了“以人民为中心”的发展思想, 这是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本政治立场, 也是党的根本政治立场。具体到“放管服”改革, 政务服务与便民服务都要求各级政府始终站在人民大众立场上, 始终坚持以人民为中心, 改进公共服务质量、创新公共服务方式, 以群众需求为导向, 从反映突出问题入手, 不断优化服务质量, 提升群众获得感和幸福感。
其次, 政务服务与便民服务服务的对象各有侧重。根据“放管服”改革涉及企业 (主要的市场主体) 和个体工商户 (群众) 两类主要服务对象, 将相关的政务服务事项也分为面向企业和个体工商户两大类。前者主要是一些服务企业发展的生产经营活动审批、投资审批、资质资格许可认定以及社会管理领域的审批, 涉及到的行政权力主要是行政许可, 其中工程建设项目审批是重中之重;后者则主要是为了方便老百姓办事的政务服务类事项, 涉及到的行政权力主要是各级政府部门机关事业单位的公共服务事项和部分社会管理领域审批事项, 包括社会管理领域审批事项和公共服务事项的交集部分, 这种情况就决定了政务服务大厅与便民服务大厅建设和发展方向上不能雷同, 而是各有侧重点。
最后, 在大厅设置上看政务服务与便民服务是一对矛盾的综合体。我国幅员辽阔, 东部与西部、南方与北方经济社会发展水平差距很大。由于情况复杂, 国家既不能从顶层统一各级大厅面积与规模, “搞一刀切”, 又不能从政策上厘清政务服务大厅与便民服务大厅的关系和差别, 导致目前各地大厅建设规模和承载能力差距甚大。十多年的行政审批制度改革实践经验证表明, 要杜绝行政审批“体外循环”, 实现行政许可特别是建设项目“三集中三到位” (有的地方是“两集中两到位”) 改革的“重头戏”, 前提是所有的行政许可事项就必须进驻政务服务大厅。但是从各地实际运行情况看, 如果大厅面积太大办理事项又非常集中, 也会带来系列问题。一方面, 一些基层政务大厅因财力物力所限, 面积和条件不足, 入驻单位窗口成为部门“公共收发室”。同时, 大厅纳入的事项纷繁复杂, 各地办事群众汇聚到一起, 引起交通拥堵、环境嘈杂、矛盾集中;另一方面, 随着国家、省级政府权力下放, 一些市政务大厅建设投资巨大却门可罗雀, 办事群众不愿大老远跑来申办本可就近办理的事项。从这个角度来说, 所有的政务服务事项要是全部进大厅, 就很难实现很好的便民;相反, 要想便民利民就不能全部要求进大厅。
二、政务服务事项比便民服务事项审批更严格、要求更高、程序更复杂
审批事项在部门内部审批是一种权力, 就有可能产生权力寻租和腐败, 而进入政务服务大厅让权力在阳光下运行, 这时部门权力就成了服务, 相对于便民服务, 这种审批服务更严格。因此, 区分两类性质不同的服务事项是政务服务大厅与便民服务大厅建设的前提和基础。一方面, 目前大多数地方政务服务大厅基本是由早期的行政审批大厅演化而来的, 主要以办理行政许可类如建设项目这一类事项为主, 对此, 《行政许可法》在实施的层级、审批时限和审批程序等方面也做了严格的要求。比如在许可的实施层级方面, 最低权限是县级以上人民政府相关部门, 没有法律法规的授权或委托, 自行下放到乡镇或村居一级那就是违法。如“建筑工程施工许可证核发”, 《建筑法》第七条明确规定:“建筑工程开工前, 建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证对许可”。因此, 要想提高审批效率, 优化流程, 减少审批环节, 就必须通过行政审批“三集中三到位”来完成。这一类也是必须进大厅的, 而且是必须通过“三集中三到位”来完成, 否则, 要提高审批效能就是一句空话。另一方面, 对于公共服务事项主要是为了服务老百姓方便老百姓办事, 如群众反映问题较多的不动产登记、失业保险金申领等, 这类事项并不一定要全部进入政务大厅。先进地区的经验表明, 要想方便老百姓办事, 就得多布置服务网点, 市辖各区都得设置网点, 即可设置综合性的服务网点, 也可以需要设置专业服务网点, 这种网点尽可能延伸到乡镇 (街道) 和村 (居) , 而且网点越多越好, 越多越便民利民, 类似于目前各个银行的自动取款机。更重要的是, 随着互联网信息共享技术的发展, “信息烟囱”“信息孤岛”被打破, 真正的便民除了建立更多的实体便民大厅网点外, 还需要加强网上虚拟大厅建设, 从而形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。从这个角度看, 便民实体大厅面积也并不是越大越好, 而是要符合当地经济社会发展实际。
三、科学定位合理建设布局新时期政务服务中心与便民服务中心大厅
行政许可事项与便民服务事项申请办理的流程不同, 这是两个大厅的建设布局的重要参考依据。
一是科学合理地设置不同大厅的层级和功能分区。按照行政许可的审批程序和便民服务事项的办理流程, 可以将政务大厅设为国家、省、市、县四级, 职能上相当于一个政府工作部门, 负责处理企业相对比较复杂许可事项的办理, 这解释了目前在县级探索设立行政审批局的初衷;而便民服务大厅则设为市、县、乡 (街道) 和村 (居) 四级, 因为服务事项相对比较分散、琐碎, 需要从网点数量解决问题。不管是政务服务大厅还是便民服务大厅, 两者都要设置在辖区内人口比较集中、交通便利、公共设施比较完善的地方, 并且结合当地实际确定不同类型不同大厅的建筑面积、内部功能分区、设施设备、服务标识, 努力做到服务功能相对集中、内部办公和外部服务适度分离, 服务现场应包括窗口服务区、后台审批区、咨询服务区、自助服务区、信息公开区、商务服务区、行政办公区等, 并配备休息、饮水、充电、残疾人服务、急救等服务设施设备。
二是区分城市大小科学设计实体政务大厅的规模。要切实有利于群众办事和业务监管, 不可一味贪大求全。一线大城市与三四线中小城市对政务大厅和便民服务大厅设置数量多少、标准建设也应该有所不同。大城市交通压力大、常驻人口多, 要是建设一个上万平米规模的政务大厅或便民服务大厅, 即使设施完备, 功能齐全, 也未必全是件好事;相反, 在一个面积不大的三四线中小城市或者县级城市建设几千平米的大厅就已完全够用。政务大厅或便民大厅建设不是政府的形象工程, 不能脱离“放管服”改革服务企业群众这一宗旨核心, 更不能为了盲目地追求“高大上”大厅, 把大厅搞成“秀场”, 打着为民服务的招牌, 不切实际不惜财力, 做表面文章、摆花架子。而是要统筹考虑到本地区经济发展水平、城市和人口规模、市场主体数量等因素, 综合考虑政务服务与便民服务大厅设置, 科学确定发展方向。
三是政务服务中心与便民服务中心规划布局和发展方向上应当各有侧重。市级以上政务服务大厅重点应侧重于行政许可事项的办理, 包括一些重大工程、招商引资重点项目等, 通过实施并联审批、区域化评估、联合图审和验收等改革措施, 进一步优化审批流程, 减少审批时限和环节;有些审批环节也可以利用互联网, 通过网上审批办理。对于市级以上的公共服务事项、包括其他行政权力事项, 尽可能地下放至各市辖区、各县市区及其乡镇 (街道) 、村居, 由设立的便民服务大厅实施, 以便更好地便民利民。市级以上可以分设办理窗口, 同时加强对县市区、乡镇、村居的业务指导, 业务上政务大厅与便民服务大厅相互补充、相互完善, 更好地服务于企业和群众。
四是现有高度集中独掌天下的局面有待于改变。目前, 有的地方虽然建立起集审批与便民服务为一体高度集中的大厅, 也出台许多政务便民创新举措, 但是老百姓排队办事的情况有增无减, 特别是在北上广这些大城市。为了更好地体现“以人民为中心”立场, 目前, 国内一些地方已经探索实行政务大厅与便民服务大厅相互分离的工作机制, 特别是随着互联网信息技术的发展, 相当多的政务事项不再通过进大厅来实现, 这给传统的政务大厅提出了挑战。为了服务更便民利民, 有的地方将有关的便民职能直接向市辖区延伸, 如杭州市在余杭区、下城区等14个区基本都设置了便民中心, 将不动产登记、公积金审批、机动车违章处理、水电气暖、通讯邮政银行等业务全部纳入服务大厅, 让群众“进一扇门、办所有事”。
