摘要：国际竞争加剧、国内竞争深化、中国特色社会主义现代化建设的新形势要求深化放管服改革, 营造国际化、法治化、便利化的营商环境。深化放管服改革的主要目标是全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。为此, 我们要采取切实措施, 即:持续简政放权、打造国际化市场环境, 加强监管创新、打造法治化竞争环境, 优化政府服务、打造便利化公共环境。
一、十九大后深化放管服改革面临的新时代与新要求
放管服改革是新时代我国深化机构和行政体制改革的重要内容。习近平总书记在党的十九大报告中指出, 要“转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府”。这为我们进一步深化放管服改革指明了方向。当前, 我们贯彻落实党的十九大报告精神, 深化放管服改革, 面临新时代的新要求。
(一) 国际竞争加剧的新形势要求深化放管服改革, 营造国际化、法治化、便利化的营商环境
进入新世纪以来, 以营商环境建设为核心的国际竞争日益加剧。营商环境建设是对标国际营商环境指标、改善企业发展环境的各种政策措施的统称。国际营商环境指标是世界银行开发的用以衡量各国企业运营环境的重要指标, 它主要由“开办企业”“申请建筑施工许可证”“获得电力”“登记财产”“获得信贷”“保护少数投资者”“纳税”“跨国贸易”“合同执行”“办理破产”等指标组成, 分别用以评估一个经济体的开办企业便利度、办理建筑施工许可证便利度、获得电力供应便利度、财产登记便利度、获得信贷便利度、少数投资者保护力度与股东诉讼便利度、纳税便利度、跨国贸易便利度、执行合同中的司法便利度以及破产便利度等。国际营商环境指标客观真实地反映了企业从申请、开办、营业、扩大、运营、贸易、破产等全过程中的政务环境, 因而被国际上广泛运用于政务环境优劣的评估中。营商环境是一个国家经济社会发展环境的集中体现与真实反映, 一个国家营商环境优异, 就能吸引各种市场高端要素资源向本国流动与集聚。因而, 营商环境建设日益成为世界上各国之间、城市之间和区域之间竞争的核心和焦点, 日益成为提升国际竞争力的重要抓手。
据世界银行统计, 进入新世纪以来, 已经有130多个国家和经济体进行营商环境的建设与配套的政府改革, 一些国家取得重要进展, 匈牙利和格鲁吉亚就是两个典型的例子。据匈牙利行政和司法部官员鲁道夫·维格介绍, 匈牙利重视一站式政务大厅的建设, 2014年一站式政务大厅达到300多个, 政务大厅每周工作五天, 工作时间从早8点到晚8点。又如, 格鲁吉亚着力提升企业开办便利度, 以“一个政府、一个时间”为基本要求, 开办企业仅需三步, 企业只向政府提交一次材料, 政府内部协调数据共享, 设定时限为1个工作日, 通过持续的营商环境建设, 格鲁吉亚营商环境世界排名从2005年的第112位上升到2014年的第8位。近年来, 一些发达国家加快了以简化开办企业手续、减税为核心的营商环境建设, 例如, 美国众议院于2017年12月通过税改法案, 公司税率从35%永久性地削减到21%, 就是一个典型的例子。
应对日益加剧的国际营商环境竞争, 必须深化放管服改革, 打造国际化法治化营商环境, 提升我国营商环境的国际排名, 由目前七十多位的中等偏下水平提升到前三十多位的先进水平。营商环境指标与政府行政审批、行政管制、行政执法、税收政策、政务服务等因素紧密相关, 要提升营商环境的国际排名, 就必须进一步简政放权、公平监管、优质服务, 营造公平高效优质的政务环境。
(二) 国内地方竞争日趋激烈的新形势要求深化放管服改革, 塑造地方竞争新优势
改革开放40年来, 我国经济发展呈现各地方政府良性竞争、排浪式发展的典型特征。我国地方政府之间以营商环境建设为核心的竞争, 不断提升着地方生产力的发展水平, 凡是营商环境好的地方, 都呈现出投资者纷至沓来、地方生产总值不断提高、就业水平不断改善的特点, 因而, 从这一意义上讲, 营商环境就是生产力。当前, 我国地方政府竞争的焦点已经从硬环境建设不断转向营商环境等软环境建设, 纷纷致力于形成区域竞争新优势。
十八大以来, 我国东部沿海发达省份, 如广东、浙江、江苏等地纷纷强化营商环境建设。2012年10月, 广东省出台并实施《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》, 努力建设法治化国际化营商环境, 五年之后, 广东省营商环境建设取得重大成就, 2016年GDP总量经调整后达到约8万亿元人民币。浙江营商环境的建设以权力清单、责任清单、负面清单、服务清单制度建设为重点, 依托浙江政务服务网高效运行;2017年2月20日, 浙江省人民政府出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》, 实施了“最多跑一次”改革。江苏省于2017年先后出台了《关于全省推行不见面审批 (服务) 改革实施方案》《关于全省推行企业投资项目多评合一的指导意见》《关于全省推行施工图多图联审的指导意见》《关于全省推行不动产登记一窗受理集成服务工作的指导意见》《关于全省推行“3550”改革的意见》等, 全力打造审批事项最少、办事效率最高、创新创业活力最强的营商环境。我国的中西部地区也当仁不让地开展了营商环境建设, 例如, 陕西省出台《关于深化“放管服”改革全面优化提升营商环境的意见》, 提出要对标国际一流营商环境, 打造廉洁高效的政务环境、诚信规范的市场环境、互利共赢的开放环境、完备优质的要素环境、功能完善的设施环境、温馨包容的社会环境、公平公正的法治环境, 力争全省营商环境和竞争力指标达到或超过国内经济发达地区水平。从总体上看, 我国地方政府之间通过放管服改革营造国际一流营商环境, 已经成为势不可挡的时代潮流。
(三) 中国特色社会主义新时代要求深化放管服改革, 加快推进服务型政府建设
深化放管服改革、建设服务型政府, 是一个国家从上中等收入国家发展为高收入国家, 并且最终发展成为发达国家的关键因素。从国际经验来看, 一个国家要成为发达国家, 必须实现从统治到治理、从管制到服务、从制造到创造的三大变化。如表1所示, 发达国家在1960年的人均GNI普遍在2 000美元左右, 在英国完善公共服务体系之后, 各发达国家学习英国经验完善公共服务体系, 发达国家人均GNI于1978年达到8 000美元左右;在1978年发达国家开展新公共管理运动, 放松规制, 强化服务, 推动创造, 改善营商环境之后, 发达国家人均GNI于2015年达到平均41 000美元左右27。我国要到2035年基本实现社会主义现代化, 到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国, 实现从现在上中等收入经济体向高收入经济体和发达经济体的历史性跨越, 就必须深化放管服改革, 加快推进服务型政府建设。
表1 发达国家人均GNI发展阶段
一个国家要真正走向现代化, 必须实现经济、社会、政治、民生等方面的协调现代化。因而, 一个国家各方面的经济社会发展指数之间必须相互均衡、相互匹配。在这些指数中, 人文发展指数、全球竞争力指数、幸福指数、创新指标和企业经营环境等五个重要指数之间必须均衡。如表2所示, 美国的各个重要发展指数之间基本均衡, 美国人文发展指数2014年为0.915, 排名第8位;全球竞争力指数2015年为5.61, 排名第3位;幸福指数2013—2015年为7.104, 排名第13位, 创新指数2015年为60.10, 排名第5位, 企业经营环境排名第2位。而我国人文发展指数2014年为0.727, 排名第90位, 全球竞争力指数2015年为4.89, 排名第28位;幸福指数2013—2015年为5.245, 排名第83位, 创新指数2015年为47.47, 排名第29位, 企业经营环境排名第84位138, 346-377。显然, 我国人文发展指数、幸福指数、企业经营环境指数全球排名均在75位之后, 大幅度低于我国全球竞争力指数、创新指数的全球排名。这既说明我国各经济社会发展指数之间的严重不均衡, 也说明我国进一步深化放管服改革, 进一步提升企业经营环境、幸福指数、人文发展指数的极端重要性。
表2 经济社会发展指标之间的匹配性
(四) 我国经济进入高质量发展阶段要求深化放管服改革, 强化实体经济吸引力与竞争力
当前, 我国经济已经从发展速度至上的阶段步入到高质量发展阶段。在高质量发展阶段, 企业经营面临双重挑战, 一方面, 企业要不断生产高质量的产品, 满足人民日益增长的高质量产品需求;另一方面, 整个国家与政府的工作导向朝着满足人民日益增长的美好生活需要倾斜, 加大了环境保护力度、质量监管标准与服务标准。因而, 企业生产经营成本不可避免地持续提高。如果我们不客观看待企业生产成本不断提高的现实, 忽视降低企业制度性交易成本, 那么, 实体经济将持续步入下降通道, 将严重影响我国现代化的进程。因而, 随着我国步入市场经济发展的高级阶段, 必然要求深化放管服改革, 从制度上、整体上降低企业成本, 增加实体经济吸引力与竞争力。正是基于对这一问题的深刻认识, 2017年12月18—20日召开的中央经济工作会议提出, 要深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 要大力降低实体经济成本, 强化实体经济吸引力和竞争力, 营造支持民营企业发展良好环境。
二、十九大后深化放管服改革的目标与主要任务
贯彻落实十九大精神, 深化放管服改革的主要目标是全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。建设国际化、法治化、便利化的营商环境, 是习近平新时代中国特色社会主义思想中有关经济发展的重要内容。2017年7月17日, 习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上提出, 要打造稳定、公正、透明、可预期的营商环境。
十八大以来, 我国不断转变政府职能, 深化放管服改革, 营商环境建设取得重大进展。国务院各部门取消、下放了40%以上的行政审批项目, 商事制度改革深入推进, 双随机、一公开的市场监管改革持续深化, 政务服务效率大幅提升, 我国国际营商环境全球排名持续提升, 特别是“开办企业便利度”指标排名提升较快, 世界银行发布的《2018年全球营商环境报告》显示, 中国“开办企业便利度”排名从2017年的第127位上升至2018年的第93位。但是, 我们也要客观看到, 与世界营商环境先进的国家相比, 甚至与一些发展中国家相比, 我国的营商环境建设都显得滞后, 特别是在“建筑施工许可办理”“纳税”等指标方面, 差距较大。世界银行《2017年全球营商环境报告》表明, 我国“建筑施工许可办理”指标在190个经济体中排在第177位, “纳税”指标排在第131位。
建设国际一流营商环境, 就是打造世界排名前列的国际化、法治化、便利化的营商环境。所谓国际化, 就是建立符合国际惯例和世贸规则的市场经济运行机制和体系, 这就要求我们通过简政放权打造国际化市场环境。所谓法治化, 就是要建立一套公平公正的具体法律、法规、监管与执法的制度与程序, 这就要求我们通过加强监管打造法治化的竞争环境。所谓便利化, 就是要建立开放度和便利度较高的实体投资环境和货物跨境贸易环境, 这就要求我们通过优化政府服务打造便利化的公共环境。
(一) 通过持续简政放权来打造国际化市场环境
营造国际化市场环境是国际一流营商环境建设的基础工程, 需要通过持续简政放权来达成。我们要坚持适应社会主义市场经济的改革方向, 进一步转变政府职能, 在简政放权上迈出新步伐, 不断激发市场活力和社会创造力。
国际化市场环境建设关键是营造宽松便捷的准入环境, 衡量标准是开办企业便利度、建筑施工许可便利度与纳税便利度。一是进一步减少生产经营与服务业许可数量, 将开办企业便利度提升到国际先进水平。二是进一步精简负面清单的长度, 将办理建筑施工许可便利度提升到国际先进水平。三是将纳税便利度提升到国际先进水平。这就要求我们进一步简化税务登记程序, 大力推行“互联网+”税收服务, 落实各项税收优惠政策, 切实降低企业总税负。在我国建设自由贸易港的探索中, 把建立有竞争力的税制作为一个重要措施, 从优惠税率、所得税减免、投资税收减免等方面加大对自由贸易港探索的支持力度。
(二) 通过加强监管创新来打造法治化竞争环境
营造法治化竞争环境是国际一流营商环境的重要内容, 需要通过加强监管创新来达成。市场竞争环境是企业优胜劣汰的运动竞技场, 只有通过公平的法治化监管, 才能促进企业健康发展、公平竞争、优胜劣汰。
法治化竞争环境建设的关键是公平监管体系的建立, 衡量标准是少数投资者保护力度与股东诉讼便利度、执行合同中的司法便利度以及破产便利度。一是将少数投资者保护力度与股东诉讼便利度提升到国际先进水平。完善中小投资者对董事职责的监督权, 完善中小投资者投票参与机制, 详细规定网络投票、中小投资者表决单独计票、关联方回避表决等制度与机制;完善投资者回报机制;加强投资者权益救济, 积极探索先行赔付机制, 开展支持诉讼, 通过投资者服务中心为中小投资者提供免费法律服务。二是将执行合同中的司法便利度提升至国际先进水平。切实解决审限超期的问题, 法官编制配备要与司法案件增长幅度相适应, 减少不审理案件法官的数量;完善起诉阶段的便民服务, 建立小额诉讼简易程序的绿色通道制度, 推进法院工作流程电子化。三是将破产便利度提升至国际先进水平。切实解决“僵尸国有企业”和“老赖民营企业”问题, 对破产纠纷降低重整与和解的门槛, 建立破产风险预警机制, 制定相应的企业债务风险标准并及时启动破产程序。总之, 要以法治为准绳, 加强监管创新, 通过完善的法治监管来推进公平竞争。
(三) 通过优化政府服务来打造便利化公共环境
营造便利化公共环境是国际一流营商环境的重要保障, 需要通过优化政府服务来达成。优化政府服务关键是提升政府及其部门的涉企服务、贸易服务、网上服务与公共服务效率。
便利化公共环境建设的关键是完善政府服务体系与公共服务体系, 衡量标准是获得电力供应便利度、财产登记便利度、获得信贷便利度、跨国贸易便利度。一是将获得电力供应便利度提升至国际先进水平。推进供电公司信息平台建设与信息公开, 简化用电申请程序;落实国家直购电交易、综合电价扶持、峰谷电价、降低一般工商业电价等电价扶持政策, 帮助企业参与电力直接交易试点和电力需求响应。二是将财产登记便利度提升至国际先进水平。切实解决登记财产手续较多、登记财产时间偏长、成本偏高的问题, 整合登记财产的手续, 缩短登记财产的时间, 降低登记财产成本, 特别是要整合不动产登记涉及的相关部门。三是将获得信贷便利度提升至国际先进水平。优化企业金融生态环境, 设立省市县三级中小企业信贷风险补偿资金或企业应急资金, 设立企业科技成果转化引导资金。四是将跨国贸易便利度提升至国际先进水平。这就要求推进报关单一窗口改革, 简化报关程序与表格, 缩短进出口通关时间, 切实降低货物贸易成本。
三、十九大后深化放管服改革的对策措施
建设国际一流的营商环境与政务环境, 要采取切实可行措施, 持续简政放权、打造国际化市场环境, 加强监管创新、打造法治化竞争环境, 优化政府服务、打造便利化公共环境。
(一) 持续简政放权、打造国际化市场环境的对策措施
第一, 深化行政审批制度改革。要减少审批项目与环节, 使行政审批科学化、法治化、服务化、透明化与责任化, 建立使市场发挥决定性作用而又能弥补市场缺陷的行政审批制度。一是进一步削减审批事项。深化行政审批制度改革要从重数量向提高含金量转变, 继续取消含金量高的行政审批事项, 坚决防止放虚不放实、放管不放利、放小不放大、名减实留等倾向, 激发市场活力。最大限度地减少行政审批事项, 重点是减少第三产业与服务业方面的许可与审批事项。二是突出行政审批的服务功能, 建立服务型的行政审批制度。推动“进一个门办所有事”, 相对集中行政审批权, 将分散式、封闭式、串联式的审批转变为集中式、开放式、并联式的审批省级和市县可设立法定的行政审批局, 如河北、山东等省要求在全省市县设立行政审批局等。三是从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变, 建立自上而下的行政审批服务体系。中央、省、市、县 (区) 、乡 (镇) 应逐级建立行政服务平台, 打造上下贯通的行政服务体系和五级联动服务机制。四是建立规范化、标准化、信息化的行政审批制度。推进行政审批的规范化, 制定严密的审批操作规程, 缩小自由裁量权, 推进电子审批, 实行网上审批、登记、备案, 强化行政审批监督与问责;规范行政审批中介组织行为, 全面清理规范涉审中介服务, 大幅压减各类行政审批前置中介服务事项。
第二, 推进投资审批改革。推进投资审批改革要着眼于提升办理建筑施工许可证便利度。要下决心最大限度地减少对投资项目的审批, 同时取消、下放、简化和规范投资前置性审批。保留的投资项目审批事项要全部纳入全国投资项目在线审批监管平台、全国信用信息共享平台、全国公共资源交易平台、12358价格监管平台等。切实做好企业投资服务工作, 大力简化企业投资程序与时限, 全面实施建设项目立项、规划、建设、验收环节并联审批, 实行企业投资项目各类评估评价“多评合一”, 推行联合测绘、联合踏勘、联合验收, 建立数字化联合审图系统;实行园区或同区域项目前置性评估集中评价, 集中开展诸如地下文物保护、矿产压覆证明、水土保持方案、地震安全性评价与地质灾害危险性评估、节能审查、环境影响评价等。优化重大项目服务, 实行项目审批“一表受理”制、审批代办、领办制、预约办理和限时办结制。在这方面, 浙江义乌店小二办公室是一个典型的优化投资服务的例子。
第三, 深化商事制度改革。针对市场准入限制过多、“准入不准营”等问题, 进一步放宽市场准入, 继续大力削减工商登记前置审批事项。加快推进“多证合一”进程, 推广广东省江门市“十五证合一”、吉林省“三十二证合一”、青岛市“四十二证合一”的经验与做法。大力推进企业登记全程电子化。推进“证照分离”改革, 除了影响生产安全、经济安全、公共安全、生态安全、公众健康等事项的“证”以外, 把能分离的“证”都分离出去, 有的可以取消, 有的可审批改为备案, 有的可采取告知承诺、监管前移等管理方式。在这方面, 上海浦东于2017年11月启动的“证照分离”2.0升级版改革就是典型的经验。
第四, 深入开展清费减税改革。清理减少涉企如收费、行政审批前置服务收费、行业协会商会会费、各类中介收费等, 取消其中的不合理收费, 保留下来的收费也要降低收费标准;整治各种涉企乱收费, 完善涉企收费举报、查处和问责机制。全面落实企业税费减免退政策, 完善企业退税与高新技术企业税收、技术交易税费减免制度, 对企业研发费用、人才费用进行税前抵扣, 阶段性降低所得税率, 切实降低过高的企业总税负, 将企业总税负降低10%左右。
第五, 进一步完善权责清单制度与负面清单管理制度。全面完善地方各级政府部门权力清单和责任清单, 根据改革进程动态调整清单, 完善责任情形与免责情形, 加快制定出台国务院部门权责清单;权力清单要覆盖政府权力运行全过程, 全面规范政府具体行政行为与抽象行政行为;权力清单制度建设要实现对各级政府及公共部门的全面覆盖;要推进权力清单制度法定化与标准化。全面实施负面清单管理制度;进一步修改缩短《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) 》。
(二) 加强监管创新、打造法治化竞争环境的对策措施
第一, 加强严格监管。严格依法从事市场监管, 加快实行巨额惩罚性赔偿制度, 建立健全市场主体首负责任制度和产品 (服务) 质量保险制度, 推动惩处方式从以行政处罚为主向以赔付消费者为主转变。严厉打击各种危害群众生命财产安全与身体健康的行为, 严厉整治各种制假贩劣、虚假广告、电信诈骗、非法网络借贷、内幕交易、侵犯知识产权等严重扰乱市场秩序的行为。对新经济领域要进行审慎有效监管。
第二, 实施公正公平监管。全面推开“双随机、一公开”监管, 合理确定随机抽查的比例和频次, 防止检查过多过频。推进公平竞争, 对民间资本实行“非禁即入”。完善促进民间投资的配套政策和实施细则, 放宽社会服务业市场准入, 加快建立与国际接轨的服务业监管标准。加快建设统一开放、竞争有序的市场体系, 打破地方保护。完善公平竞争审查制度, 规范政府部门的不公平竞争行为, 破除行政垄断。
第三, 推进综合监管。推进综合市场执法体制改革, 市县以下可整合工商、质监、食药监等领域与卫生、文化、环保、卫生、城管等方面的监管内容, 统一组建综合监管队伍, 建立综合市场监管执法平台, 并与网格化监管结合起来, 切实建立综合有效、覆盖所有市场主体的综合监管网络。推进市场监管大部门体制改革, 加快综合设置市场监督管理局进程。
第四, 加强信用监管。完善社会信用体系, 建立信用联合惩戒机制、经营异常名录, 完善企业信用“红黑榜”发布制度, 分级公布“纳税光荣榜”。政府部门、金融机构和行业组织对纳入异常名录和“黑名单”库的企业名单要互通互认。开展政府清欠行动, 切实落实各项政府合同、政府公共政策与政府承诺, 打造诚信政府。
第五, 完善法治监管。健全营商环境法制体系, 完善简政放权改革方面的行政法规, 用法律保障商事制度、行政审批、市场监管方面的改革。强化制度性和程序性法规规章建设, 建立多元化商事纠纷解决机制。规范涉企执法行为, 实行“容期整改”和“安静生产”等制度;完善各级行政执法部门执法程序, 开展行政执法案卷评查;控制对重点企业的参观考察。完善行政裁量权基准制度, 加强对不当用权的问责, 禁止任何机关及其工作人员破坏营商环境的相关行为。
(三) 优化政府服务、打造便利化公共环境的对策措施
第一, 提高涉企服务效率。推动涉企服务政策集成, 对已出台的涉企、惠企政策进行系统梳理、整合、汇编, 加强落实、监督与评估。畅通政企信息渠道, 建立企业负责人约见地方领导制度, 建立“服务重点企业微信群”与“服务小微企业微信群”, 提高政企互动率、问题解决率、服务精准率和企业满意率。制定服务企业行动指南, 列出政商交往“负面清单”, 坚持服务企业普惠原则, 构建“亲”“清”新型政商关系。清理规范涉企扶持政策, 逐步减少、退出竞争性领域的无偿支持政策, 对确实需要的优惠产业政策逐步推行“拨改贷”。打造“双创”综合服务平台与小微企业公共服务总平台, 加快科技产业综合体、众创空间、各类孵化器建设。加强对非公有制经济产权保护。开展优化企业发展环境工作落实情况评估考核。
第二, 提高政务服务效率。全面梳理和公开公共服务事项目录, 促进公共服务事项集中服务。开展“减证便民”行动, 坚决取消各种不必要的证明和手续。主动对标国际、国内先进评价标准, 建立完善企业和群众评判放管服改革成效的机制。
第三, 提高贸易服务效率。加快引入国际通用的行业规范、管理标准和营商规则, 推进口岸通关便利化。推广国际贸易“单一窗口”机制, 整合海关、海事、国检、边检等部门力量实行综合同步并行办理, 进一步压缩通关时限, 有效降低通关成本。
第四, 提高网上服务效率。实现“上一个网服务全方位”, 加快推进服务事项网上办理全覆盖, 推广“不见面审批”“一次都不用跑”或“最多跑一次”的改革, 全面推广“在线咨询、网上申请、快递送达”的网上办事模式, 到2020年年底前建成“互联网+”政务服务技术和服务体系。
第五, 提升政府公共服务效率。以人民群众日益增长的美好生活需求为导向, 加快完善基本公共服务体系, 在陕西、内蒙古、新疆、西藏等地实施高中阶段免费教育的基础上, 扩大免费高中教育的范围, 并逐步转变为十二年制义务教育, 加快大学教育普及化进程;加快健康中国建设, 完善养老保险与老年护理体系;加快完善公共住房服务体系, 完善公共事业与基础设施体系。推进社会群体基本公共服务均等化, 推进区域基本公共服务均等化, 推进城乡基本公共服务均等化, 到2020年总体实现基本公共服务均等化。积极推进政府购买服务, 合理确定购买公共服务的定价机制, 强化政府购买公共服务法律规制。推广政府和社会资本合作模式, 推进“政府和社会资本合作法”立法工作。
