大数据带来的不仅是一场技术变革，更是一场社会变革。去年5月30日，南海区数据统筹局在全国率先挂牌成立。成立一年来，这个在人们眼中充满神秘色彩的机构，到底在做什么？看似枯燥的政务数据，运用起来有何妙处？与普通市民的生活又有什么关系？南都记者近日采访发现，数据统筹应用，正在让南海的社会治理模式悄然发生变化。
南海已经梳理出首批8个部门(包括国土、规划、流管、城管、卫计、消防、安监、人社)200多个项目的“清单”，分人、物件、企业、事件四大类。
数据统筹局已在过去的数据统筹基础上做业务统筹，打破部门壁垒，提升管理效能。但原则是统筹而不替代。
———南海数据统筹局副局长林莉
南海的网格化，第一步是实现数据统筹和共享，让各部门可以看到其他部门的数据。第二步是倒逼行政管理体制的改革，逐步实现社会治理现代化。
———南海数据统筹局局长潘永桐
大数据带来的不仅是一场技术变革，更是一场社会变革。去年5月30日，南海区数据统筹局在全国率先挂牌成立。成立一年来，这个在人们眼中充满神秘色彩的机构，到底在做什么？看似枯燥的政务数据，运用起来有何妙处？与普通市民的生活又有什么关系？南都记者近日采访发现，数据统筹应用，正在让南海的社会治理模式悄然发生变化。
流动的摄像头
53岁的黄祝林和搭档钟顺尧背上统一的黑色斜挎包，挂上工作证，一脚踩进网格里，开始一天的工作。
这是南海区狮山镇罗村罗湖社区，占地面积近4平方公里，下辖5万多人口，20多个小区1.8万多户。从去年开始，经过四五个月的摸底调查和数据收集，整个社区按南、北、中三大片区，划分为8个网格，每个网格涵盖1000人至3500人不等。社区的8个领导兼任网格长，每个网格下设有网格巡查员、社区处置员和坐席员。
在社区做了10多年的出租屋登记管理工作，黄祝林如今转型成为一名网格巡查员。他每天的巡查工作，由网格长集中派单。外出巡查时，他可以点开手机上一款名为“南海区社会治理网格化平台”的A PP，对照清单“扫楼”和“扫街”，了解网格内的人、地、事、物是否有异常。
人、物件、企业、事件等要素都被装进这样一个个无差别的格子里，对应的是消防、安监、卫计、城管、国土等职能部门的一项项管理清单。这种依托基础数据和现代化信息系统建立起来的格子，被形象地称为“网格”。背后的主要开发者就是南海数据统筹局。
经过前期在罗村罗湖、大沥沥雄、里水金溪三个社区最早开展培训及试点应用，今年5月，南海宣布年底前要在全区推广。这意味着，南海将有更多的社区要分成这样的网格，更多职能部门的业务要入格。巡查员就像流动的摄像头，观察格内人、地、事、物的异动。这些动态，都在现代化信息系统“社会治理网格化平台”的监控中。
打通的网格
国内第一个尝试城市网格化管理的，是北京市东城区。2004年，它借鉴英国伦敦西敏寺区市政厅的网格化环境管理经验，以G IS(地理信息系统)为基础，对城市进行电子化的网格划分，形成一个网格化的“社会综合治理”新模式。
随后，这种模式被推及全国各大城市，甚至一些县城。
网格化在佛山也并不新鲜，公安、卫计、民政、城管等一些与市民密切相关的部门都有各自的网格，分成各条线口，彼此之间并不互通。通俗来说，就是各干各的。南海正在试点的网格化平台特色在于，这是一个集合了政府社会治理多要素的网格，通过对各部门政务数据进行统筹、共享，各个部门的业务都被打通放到了同一个网格内，从过去的多个专业网格合并成了一个基础网格。
目前，南海已经梳理出首批8个部门(包括国土、规划、流管、城管、卫计、消防、安监、人社)200多个项目的“清单”，分人、物件、企业、事件四大类。也就是说，像黄祝林这样的巡查员，要对照这两百多项清单去检查。不过，并不是每次巡查都要检查那么多项目，网格长派出当日的任务单后，巡查员进入A PP里的“待办事宜”，选自己擅长和就近的进行抢单，再按照抢到的单逐项检查。
网格化平台还连接到数据统筹局此前做的企业库、地图库、人口库，网格员只要点开A PP，就可以实时查询到巡查对象的各类情况，对辖区内的情况了如指掌。例如巡查员检查一家商店，在系统里就可以看到它是否进行了工商登记，登记的经营范围是什么，是否有超出经营范围，是否办理了消防许可等信息。
“以前检查一个工厂，今天安监去，明天消防去，后天城管去，对企业干扰多次，现在一个巡查员去一次就搞掂了。”罗湖社区党委副书记、社区服务中心主任吴其国介绍，实施网格化之后，该社区40多名工作人员进行重新整合，成为网格里的巡查员、处置员、坐席员，并无增员。
“普查专办，查办分离”
6月2日上午，黄祝林和搭档钟顺尧在网格内巡查。在罗湖社区外滩东路19号的一家小家电维修档口，黄祝林仔细检查了店里的消防安全情况。不久前，他们在巡查时发现这家店里有明火煮食的情况，劝导店主把煤气炉换成电磁炉。这次，他们又给店里的灭火器挂上检查登记卡。“按规定，灭火器每月都要检查登记一次，他们原来没有这个意识，连检查登记卡都没有。”
检查完毕，黄祝林打开手机上的网格化平台A P P，在“档口消防检查”的任务清单上，“经营场所与住宿部位是否安全分隔”、“是否按要求配备灭火器”、“紧急逃生口是否配备消防救生梯”等已一一列出，他只要在“正常”或“异常”下面钩选就行。
“以前我只要负责出租屋登记管理，现在消防、卫计、安监样样都要懂。”黄祝林笑了笑，连手机上装的网格化平台，他都是摸索了一阵才会用的。吴其国介绍，今年3至4月份，网格“三员”接受社区、镇街和部门的培训，包括如何使用系统、问题的处理流程，还有各部门的业务知识。“原来他们是只懂一条线上业务的专才，现在要变成全才。”
对于遇到问题的检查项目，巡查员们一般有两种处理方式。如果是一些简单的问题，可以自行劝导处理，处理完毕后A PP会显示已办结。如果是需要社区或职能部门跟进处理的，巡查员要进行拍照取证，在A PP里上传。智慧工作站收到巡查员上报的问题，调配社区处置员到现场进行处置问题。如果是社区权限内不能解决的问题，写清楚原因将案件流转给智慧工作站，智慧工作站的坐席员再将案件流转给镇街智慧指挥中心，由镇街智慧指挥中心协调镇街片区综合管理队进行执法工作。处理完毕后，反馈给镇街智慧中心审核，通过后才能办结案件。如果镇街权限内也不能解决，则要流转到区级指挥中心，调度区职能部门去执法。
所有的这些问题和处理过程，都在平台上有迹可循，并各有相应的时限，必须要在规定时间内办结完毕。系统记录的网格员和各部门的工作数据，又成为他们绩效考核的依据。
南海数据统筹局局长潘永桐介绍，巡查员对照清单逐项检查，将问题简单化和标准化，解决过去由于职责不清导致监管遗漏的问题。“巡查员不是专业的执法人员，没有执法资格，他们是发现问题的眼睛，执法权还是在办的人那里，这样可以实现普查专办、查办分离。”
倒逼政府直面问题
罗村社会管理处消防办一名负责人告诉记者，过去消防部门也运用过网格化，但只是单一的部门网格，现在从“小网格”合并成“大网格”，等于将过去各条线上的人都整合起来了。人员的管理上也更容易，巡查员做了什么，打开系统就可以看到。
在首批梳理出来的200多项清单里，与消防有关的占82条，因此巡查员们发上来的问题，很大一部分与消防相关。“现在的困难是发现问题容易，但处理问题难。”上述负责人说，巡查员发现问题后上传到系统，例如商铺住人，社区没有执法权，只能以劝导为主，不能实施罚款等处罚，处理不了的只能上传到镇街。
同样的烦恼也存在于安监系统。罗村社会管理处安监办负责人说，安全监管工作非常专业，工厂粉尘、噪音是否超标，有专业标准。巡查员由于专业性不足，一方面可能会将问题扩大化，什么问题都上传到系统，造成不必要的工作损耗。另一方面，又可能因为专业性不足而错过一些问题。
“随着网格化工作的全面深入推进，对于网格巡查员的系统培训，将使这一运行之初出现的问题得到有效解决。”在南海区数据统筹局副局长林莉看来，新的网格化管理模式必将打破原来的管理格局和惯性，倒逼政府部门直面问题，提高管理水平和能力。“数据统筹局已在过去的数据统筹基础上做业务统筹，打破部门壁垒，提升管理效能。但原则是统筹而不替代。”
“过去基层很被动，职能下沉后，但是数据没有下沉，一家企业注册的经营范围、注册地点、信用记录基层统统都没有数据可查。”林莉说，实现数据统筹后，区、镇街、村居、网格有数可用，横向实现各职能部门业务统筹。另一方面，基层每天都在收集数据，可以对辖区信息进行及时更新，又对数据库进行完善。
而且在林莉看来，网格如果只关注城市部件管理和社区服务的话，对基层政府来讲投入产出比低、工作效能不高，如果数十个职能部门都要形成各自巡查监管网格体系，不仅财政要负担越来越沉重的人力资源成本，而且工作成效还会降低。
林莉认为，“基于前期的数据统筹成果，只要我们统筹梳理好各部门的社会治理的巡查监管业务，遵循‘查办分离、普查专办’原则，用一个队伍来按职责分工和规范流程来处置，不仅节约大量资源，还可堵塞监管漏洞，消除盲点黑点，提升政府对社会治理的效能，以品质统筹实现品质治理。”
“没有数据统筹，网格化只能是集中办公和分片包干。”潘永桐说，南海的网格化，第一步是实现数据统筹和共享，让各部门可以看到其他部门的数据。第二步是倒逼行政管理体制的改革，逐步实现社会治理现代化。“下一步计划推出具备群众监督功能的‘南海一点通’A PP，数据有权限地开放，市民发现问题后可以在系统实时拍图上传，这相当于又多了一批巡查员。”
声音：
将大数据运用到社会治理具有标杆性意义
郑磊 复旦大学数字与移动治理实验室主任、国际关系与公共事务学院副教授
过去电子政务一般成碎片化和信息孤岛，数据散落各个部门，造成数据割裂，无法发挥它应有的作用。南海成立数据统筹局，首先从体制机制和顶层架构方面进行了突破，将数据从横向、纵向进行打通，至少从区级层面进行了基本的理顺。“技术从来就不是问题，难在缺一个顶层的架构把他们统筹起来。”
南海目前已经在数据统筹的基础上，编制了政务数据资源目录，建成了企业库、地图库，并在统筹的基础上分权限对外开放。网格化系统是南海在统筹开放的基础上进一步的深化应用，在数据打通的基础上实现跨部门信息共享，进而实现业务协同，带来政府内部效能的提升。“大数据的运用很美妙，南海现在已经将它运用到社会治理、公共服务上了，这在全国有标杆性的意义。”
南海的网格化系统是通过技术倒逼工作流程和执法模式的改变，进而带来行政管理体制的改革。执行初期势必会打破过去的管理惯性，有磨合期和阵痛期。发现问题仅仅是第一步，如何从更高层面来解决这些问题，倒逼能产生一个什么结果，需要政府来思考。南海未来可以按权限开放数据，开发市民参与式的网格化管理平台，发动群众全民参与社会管理。政府作为一个数据提供者，还可以通过市场的力量，激发企业运用数据，形成合作治理的模式。
网格化只是大数据统筹运用的一个案例，未来南海还可以做更多事。包括南海将要实行的“一窗通办”，通过后台各部门数据的打通，让群众不用再为“证明你妈是你妈”在各个部门间跑腿。过去是市民跑断腿，将来是让数据飞起来。
南海优势：一有数据，二有统筹
冯启娜 国家社科基金“大数据治国战略研究”课题组成员、中国人民大学中国调查与数据中心学者
从去年南海数据统筹局成立，我就开始关注，并多次到南海调研数据统筹工作。其中一次，是和国家发改委到南海调研大数据课题。另一次，是和中国行政体制改革研究会到这里调研，南海的社会治理网格化平台作为案例，被写进一本内部教材，供全国处级以上领导干部学习大数据运用。
过去政务信息更着重建应用，包括一些专网、外网等，这些应用之间互相没有打通，比如过去工商部门去检查一家食肆，只能查它的工商营业范围，它的食品经营许可，是查不到的，两个应用之间互不知情。过去的数据统筹大多是“条数据”，例如公安、税务等部门从中央到地方一条线，而南海目前的实践在往“块数据”的方向发展。
数据打通之后，可以较大地节省人力，对企业商铺减少了干扰，网格员自己就能看到各部门的数据，也有利于科学调配人力和执法力量。此外，对部门的考核也有迹可循，作为绩效考核的依据。
南海的网格化真正做到了审批、监管、执法、绩效全链条的打通，这在全国都鲜见。南海的优势在于，一有数据，二有统筹。网格化平台是在前期20多年的信息化积累，和几大基础数据库的树上开出的花结出的果。通过大数据倒逼政府社会治理方式的转变，是挡不住的历史潮流，只要启动了这个链条，将像多米诺骨牌一样，带来一系列的连锁效应。
