政务服务数据共享研究——以武汉市为例

        近几年来，大数据等技术的广泛应用及“互联网+”等相关概念的提出和推行，引起了社会各界及政府的高度关注。2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），首先提出要“大力推动政府部门数据共享”。2016年12月，国务院发布《“十三五”国家信息化规划》(国发〔2016〕73号），在重点任务分工方案中明确要求“推动信息跨部门跨层级共享共用”。2017年1月，国务院办公厅印发《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号），用大量篇幅对“互联互通与信息共享”进行了规范。在推进政务服务深化改革的过程中，研究探索如何摸清现状、排除障碍，保证政务服务数据的高效共享，进一步优化办事流程、提升服务质量，落实信息惠民，具有重要的现实价值与理论意义。

　　武汉市在“互联网+政务服务”改革中逐步探索、大胆尝试，走在了全国前列。2012年9月，武汉市民之家（政务服务中心）投入使用，互联网技术在政务服务效率提升中的作用逐步体现。2013年8月，全国首个具有“信息推送”功能的政务微信公众账号——“武汉交警”诞生。2015年6月，武汉市首家区级行政审批局成立。2016年，全市12个行政区和4个开发区（功能区）共16个区级行政审批局全部挂牌运行。区级行政审批局的运行，为在全市推广优化并联审批、深化政务服务改革提供了基础。2017年3月，“马上办、网上办、一次办”政务服务改革试点启动；7月，“三办”全面推行。（注：《武汉市推行审批服务“马上办网上办一次办”实施方案》（武文〔2017〕26号）要求：到2017年底之前，全市审批服务事项基本实现“三办”：简易事项“马上办”，企业和群众到政府办事现场等候时间不超过1小时；优先推行“网上办”，坚持“网上办事为常态、网下办事为例外”；复杂事项基本实现“一次办”，符合法定受理条件、申请材料齐全的，一次上门办结；需要现场踏勘、技术审查和听证论证的审批服务事项，实行马上响应、网上申报、一次性告知、一站式服务、并联限时办结。）武汉市在政务服务改革中积累了重要经验与教训，具有典型的示范意义与研究价值。本文将在简要回顾相关研究的基础上，结合武汉市政务服务改革实践，分析其中政务服务数据共享所面临的主要问题，并讨论相应的策略建议。

　　一、相关研究及实践评析

　　关于“共享”，美国学者肯特(Allen Kent)认为，它实际是一种互惠关系，在这个关系中，“每个成员都拥有一些可以贡献给其他成员的有用事物，并且每个成员都愿意和能够在其他成员需要时提供这些事物”；共享资源、共享意愿及共享计划是必不可少的条件。狭义地理解，政府信息资源是指政府在公共管理活动中产生的信息或数据的统称。政务服务数据，是政府相关职能部门在政务服务过程中收集、产生的文本、图片、影像等各种形式的数据，相对于多数已有研究中的“政府信息”“政府数据”，政务服务数据是其重要组成部分。对服务对象而言，政务服务数据主要体现在结果上，如纸质证件、相关专业系统的可查询权威记录等。对职能部门而言，政务服务数据包含申请者从申请到办结过程中的全部相关信息。不同于一般的政府数据，这些政务服务过程记录及结果数据，除状态数据外，大部分都包含了申办者的个人信息，不适宜向社会共享，但若能共享给相关职能部门，就能有效提升申请者其他事项的申办效率及工作人员的服务效率，促进跨部门政务服务与管理流程优化以及相关业务重组，提升服务质量。基于此，本文主要研究如何在政务服务过程中共享已有相关数据资源，以便提升服务效率与服务质量。

　　普遍认为，信息共享是电子政务提供集成式服务的必然要求。研究发现，正式指定的项目经理、兼容性的技术基础设施、资金保障、协作标准是影响组织间信息共享计划成功的四个最关键因素。只有部门间相互连通，形成横向一体化，才能实现电子政务的规模效应。但是，政府部门间的信息隔离与壁垒，影响了政府效能的发挥，再加上协调立法机构的缺失、部门间协作不够深入等原因，导致“我们拥有大量的数据，却拥有较少的信息”，部门间难以共享对方切实可用的数据或信息，电子政务项目，尤其是跨部门合作项目的效果大打折扣。从研究议题来看，国内外研究主要对政府信息共享的法律基础、隐私保护（共享边界）、跨部门合作等几个议题保持着持续的关注。以法律基础相关研究为例，国内外学者们普遍倡导法制建设的价值取向。部分学者对国外政务信息共享的立法实践进行研究，对“用户支付”的商业性“小循环”模式和“政府支付”的公益性“大循环”模式进行对比分析，或以具体国家经验为研究对象，如对美国、澳大利亚、丹麦的法律法规体系进行细致解读，分析其可取之处，具有重要的参考价值。

　　从共享方式及目的来看，已有研究可分为两大类。一类研究关注通过信息公开将政府信息共享给社会（government to society，G2S），一类研究关注通过业务平台在政府部门内或部门间共享业务信息（government to government，G2G）。在研究初期，学者们更多地关注G2S，即要求政府满足社会公众长期以来对知情权的诉求，侧重电子政务外网的共享共用，强调政府将信息资源开放给社会，让全社会一起来共享这些信息，挖掘其中的潜在价值。随着改革的深入，信息公开培养了社会公众的参与意识，也激发了更大的需求，由政府数据加工而得的政府信息已难以满足社会需求，人们开始呼吁“政府数据开放”，希望通过新兴的大数据分析技术来对数据进行挖掘，探寻政府手中原始数据更加深层的价值。部门内的数据流通顺畅了，但部门间的数据共享，尤其是政务服务数据的共享，依然障碍重重，G2G信息共享成为制约政务服务效率提升的重要瓶颈，应加强政府部门之间的数据共享，从而为实现流程优化、提升效率、便企利民提供基础。

　　虽然不少研究的关注点已从G2S转到G2G，但大都主要从完善政府信息系统的角度来分析一般性的政府数据及信息共享需求，尚缺少专门针对政务服务数据资源共享的研究，也较少从提升后台效率及深化流程再造、业务重组的角度来进行考量，即重标不重本，缺乏对根本需求的考察；对信息共享设计及实现的研究，也还主要集中在地理空间信息等基础数据领域，对涉及各职能部门权力及核心利益的相关内容，关注较少。

　　在实践领域，政府职能部门间的数据共享长期以来都没有很好的解决方案。1990年，美国政府以科学数据为突破口，启动“完全、开放、无偿”的科学数据共享计划，充分调动社会力量，让每一位公民在“数据—信息—知识—理论—决策—效益”这一链条的各个环节上发挥才华，挖掘数据价值。这为各国政务服务数据的共享提供了成功示范与重要参考，但由于法制基础、政治体制等差异，其普适性有限。1996年，香港特别行政区修订通过《公开资料守则》；1997年，第一次全国信息化工作会议要求“在国家统筹规划下，联合开发，实现资源共享”。1999年，“政府上网工程”全面实施。“九五”国家信息化规划首次明确“要把信息资源的开发利用作为信息化的核心内容”。2012年5月，国家发改委印发《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技〔2012〕1202号），要求“强化信息共享、业务协同和互联互通”。2017年6月，《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》明确提出“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、电子化管理，整合政府信息资源，提高政府信息资源的共享水平”。

　　一直以来，国家都高度重视政府信息共享。而大部分文件要求都是笼统地强调“信息资源”的共建共享，没有具体到政府数据的共享，更少有专门针对政务服务数据的明确要求，导致共享的以面上数据为主，深层可用的数据还是在各职能部门内部。同时，在电子政务普及建设阶段，由于缺乏统一标准与规范，政府各职能部门根据自身情况，或者不建设，或者仅着眼于当时需求建设业务系统。一方面，因采用不尽相同的建设标准、软硬件平台、安全措施、访问方式，系统间难以沟通互联，形成了众多信息孤岛；另一方面，随着改革的深入与业务的调整，系统维护升级难以跟上，造成改革困难甚至倒退。在数据共享初步推进阶段，可按最小扰动原则，利用Web服务技术建立公共数据中心（public data center，PDC）或者数据共享平台，实现数据共享。基于公共数据中心（PDC）的数据共享模型，强调从各个政务系统统一抽取政务基础数据，通过公共数据中心集中管理维护。各职能部门在使用原有系统的同时，须在PDC建立数据仓库，由PDC通过元数据库统一管理。

　　由此，将导致多个问题。首先，增加共享及维护成本。PDC只负责数据集中收集管理，各职能部门要维持网上业务，原来的系统不能废弃，就要针对不同的系统开发不同的数据接口和传输通道，无法统一维护，导致成本增加。其次，因为系统不连通，受理人从自身方便程度考虑，更习惯于让申请人自己提供材料，而不是受理人从PDC中申请、调取、核对，故PDC未必能有效提升服务效率。最后，PDC数据的准确性、时效性难以保证。各职能部门在自有系统中处理业务后，未必会及时汇总并更新到PDC，导致其他职能部门调用过期数据，对政务服务结果造成影响。可见，这种方案虽然可以在集成、共享初期保证现有系统的稳定运行，但并不是长久之计。

　　二、研究设计

　　武汉市民之家自成立以来，在武汉市“互联网+政务服务”改革中发挥了重要作用。以武汉市民之家（政务服务中心）为主要调研对象，自2017年3月以来，在武汉市政务服务管理办公室的帮助下，采取线上线下相结合的方式，获取了相关研究素材。通过全市政务服务事项办事指南、办件统计、市政务服务中心总体运行KPI指标统计等相关数据及资料，能够了解到市民之家运行以来的总体状况，以及目前服务事项的办理流程、办理条件、所需材料等信息，可用于挖掘证照等数据的共享需求，探究环节精简、流程优化的空间。通过访问市、区两级网上办事大厅及部分数据库，了解全市线上服务平台建设概况及相关业务统计数据，由此可以分析现存问题及提升策略。在政务服务实体大厅，通过观察法，直观感受公众办事情形及政务服务数据采集、存储、利用等相关环节状况，发现线上线下服务相结合过程中存在的问题，寻找优化空间。同时，通过访谈武汉市政务服务管理办公室相关领导、业务骨干及部分市直单位首席代表，对已获取的信息进行补充、完善，对目前政务服务改革总体状况及成效进行研判，对后期发展策略进行探讨。

　　三、武汉市政务服务数据共享现状及主要问题

　　自2012年9月至2017年9月，武汉市民之家依托全市统一平台，通过审批系统接入以及数据交换等方式，实现全市证件共享库中证件数据的集中采集，截至2017年10月15日，已累计纳入各类证件751.2万份（数据来源于《武汉市政务服务中心总体运行KPI指标统计》），证照库的建设为进一步促进证照及相关数据共享、提升政务服务效率奠定了重要基础。截至2017年4月，在武汉市913项市级政务服务事项中，全程“网上办”事项只有69项。可见，已有方案并不能很好地满足武汉市政务服务改革需求，90%以上的事项，须申请人到办理窗口现场才能办结，其中一个重要原因，就是职能部门间数据共享不充分。通过对市民之家入驻事项中的328项进行梳理发现，截至2017年5月，这些事项涉及784项子事项，仅以提交材料为例，申请办理这些事项，共需提交居民身份证、营业执照、国有土地使用证等664种证照或证件（以下统称“证照”，不含申请表、个人委托书等普通材料）2699件次，即平均每种证照需提交4次。如果证照数据得以共享，仅这一项就可以减少提交、核验材料2000多件次，按照目前市、区两级年办件量380万件次计算，则每年能减少提交、核验材料76亿件次。另外，对于跨部门联合审批事项，尤其是大型施工项目，若各环节办理数据得以连通共享，就可通过“信息跑路”实现不同阶段的无缝对接，避免无谓的时空资源浪费。可以看出，通过政务服务数据共享，能够在很大程度上简化政务服务流程，促进服务供需双方体验的提升。

　　研究发现，已有线上线下系统基本满足了政府各职能部门业务、事务及会务的软硬件需求，但从政务服务角度考虑，由于部门间数据共享还不及时、不充分，不少事项办理仅停留在网上申请、预受理水平，难以进一步深度优化流程。目前，武汉市政务服务数据共享主要面临四个方面的问题。

　　第一，缺乏规范与标准，总体进程缓慢。与其他兄弟城市类似，武汉市在电子政务普及化建设初期也存在认识不够深入、职能部门本位意识较强等问题，于是在“缺规划少标准”的背景下，“重建设轻运维”“重硬件轻软件”“重宣传轻落实”，为了信息化而信息化，各个职能部门的业务重组有限，流程优化不深，导致总体发展进程缓慢，难以避免地建设了不少数据孤岛，协同办公效率不高，非协同事项办理中的数据共享遇到了体制机制与技术上的双重障碍。例如，当前武汉市还没有比较完备的数据共享方案，缺乏专门的、强有力的机制来保障横向部门间的顺畅沟通。各部门之间的联系主要靠日常业务联系人或者主管领导，由此通过业务通讯录、QQ、微信等建立了复杂的亦公亦私的关系网络，“部门联系”实际是“人际联系”，人际和谐，沟通就顺畅；人员间有嫌隙，联络就受阻。从武汉市政务服务管理办公室对入驻各职能部门的月度考核记录看，仅每月网上办事大厅使用的反馈及完善报告，都无法收齐；在需要综合利用多部门业务数据时，就更显得困难重重，难以得到高质量的数据。现有考评机制对于部分较为强势的职能部门而言，显得捉襟见肘，要想在事项办理时调取其相关数据，就更不简单了。

        第二，各职能部门信息化水平差异大，数据烟囱林立。长期以来，由于各职能部门分工差异，在业务处理过程中对于信息化的需求程度并不一致；加之缺乏相关的绩效激励机制，政务服务中信息化技术采纳动力不足，因而“用进废退”，导致各职能部门信息化意识及信息化发展水平参差不齐。在新一轮信息化建设过程中，部分职能部门由于受主管领导及“一把手”领导风格的影响，并未引起足够重视，于是，出现了“马太效应”，共享鸿沟“越填越深”，数据烟囱也越来越高，政务服务数据共享面临重大挑战。例如，武汉市公安局依托“云端武汉·政务服务大厅”统一网上平台，结合其自有的“武汉交警”微信、微博平台，不断开发新的功能，将越来越多的业务集成到移动端，信息化应用水平走在了全市各职能部门前列，具有显著优势。

　　第三，已有数据差异大，共享不足导致改革无法深化。部分业务量大的职能部门，虽然积累了大量政务服务数据，但由于缺乏数字化、标准化处理，或者信息系统之间不兼容（数据存储形式、调用方式、业务系统接口等都存在一定的差异），短期内难以实现互联互通。如上文所述，目前政务服务数据共享程度还比较低，在日常办事过程中，申请人在办理不同事项时，需要多次重复提交相同的材料，不同窗口的受理人员也需要对相同的材料分别进行核验，严重浪费人力资源，存在着大量可以优化、削减的环节。同时，因为业务程序要求，不少申办者需要在现场办事大厅中复印多种材料、证件，虽然不收费，但也明显增加了办理时长和服务资源的投入。若能有效将已有材料电子化，不仅可以提升申办服务效率，还能有效节约人、财、物等资源。

　　第四，部分职能部门缺乏改革动力与数据共享需求。例如，国家某部委针对其不同业务，开发了一系列全国统一垂直系统，武汉市某局按照要求，在日常事项办理中，基本都是使用该部委统一开发的这十几个垂直系统，而这些系统又与武汉市市级系统存在不少差异，导致该局难以直接与其他职能部门实现数据沟通。为配合武汉市政务服务改革、数据共享，该局一方面需要贯彻国家部委的相关精神，一方面必须额外增加不少工作量。访谈中，对方直言不讳，“我们平时不怎么用市里的系统……部里面的系统已经用习惯了，对一些材料的提交也有专门的要求，市里面即使共享出来了，我们也可能用不了，所以平时都是让申请人自己提交材料，按照部里的系统办理……国家部委之间都共享不了，市里面要想完成这个，难度不小……”另外，也有少部分职能部门信息化程度较高，已经远远超越全市平均水平，其日常事项办理也已形成了自己独有的风格与体系，没有足够的动力来参与全市统一改革。遇到类似的情况，政务服务数据共享就难以推进，深化改革就难以实现。

　　武汉市政务服务数据共享所面临的问题在改革过程中日益显现，数据共享不足导致事项办理难以简化、申办材料难以精简，对政务服务流程优化、业务重组造成了阻碍，已经在一定程度上影响了改革的整体进展。

　　四、应对策略讨论和结语

　　要解决武汉市政务服务数据共享所面临的问题，需要抓住技术支撑条件，用好政策工具，从底层做起，从标准化入手，逐步应用、完善云端平台，分阶段、有重点地推进政务服务数据的共享，促进政务服务效率与质量的提升。

　　首先，夯实标准化基础。研究表明，标准化是有效实现数据对接，从而保障服务融合的基本前提。学者们普遍提倡在行政服务领域引进标准化管理，认为标准化是促进行政服务质量持续改进的重要途径，也是政务服务中心发展的必然趋势。[28,29]在实践中，由于缺乏政务服务数据建设标准，已经严重阻碍了数据共享、政务服务改革的推进。针对武汉市实际情况，可以从证照、事项、办事指南、示范文本等几个方面分别展开标准化。以证照标准化为例，对所有政务服务事项涉及到的证照（提交的或生成的）进行梳理，对现需提交的证照，研判有无提交必要；对生成的证照，研判有无合并可能。而后，对所有证照统一规范名称、规范必要基础字段、规范内容及形式、规范存储方式。最后，根据证照共现图谱，对证照共享需求进行分类分级，便于逐步纳入全市共享范围。另外，在实际建设中，严格要求接口标准化，有利于通过分包并行开发的方式提升系统建设效率，有利于提升数据交换质量，也有利于降低后期运维及扩展升级的成本。

　　其次，突出重点，试点先行，逐步推广。通过建立、推行全市统一综合窗口收发件系统，职能部门系统已有的，逐步对接转移；尚无专门系统的，直接使用统一系统，推进“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”。由此，能够有效避免一些职能部门在消除已存数据孤岛的同时，另外一些职能部门又去建造更多新的数据孤岛（参见图１）。具体到数据共享的建设与推广，如图１所示，可以采取多地存储建设、云端统一调用的方式。市民之家、各区级行政审批局分别按照统一规范与标准，自己建设、维护数据库。对于已有的纸质数据，加快数据筛选、转化工作的进度，尽快将可用数据电子化；对于已有的电子数据，按照统一标准，通过数据清洗、数据合并等，形成新的可共享数据。建设单位对数据准确性、真实性负责，并按照统一接口与云端共享平台对接，云平台通过电子签章技术对数据进行封装，保证有共享需求的职能部门能够随时按需调阅。由此，可以保证数据同源建设同源维护，避免因分别创建、集中存储、各部门调用（星型拓扑结构）造成的更新不及时、可信度不高、无故障率要求高等问题。以证照数据共享为例，应根据标准化梳理的结果，先行建立全市共享目录，规定相关部门在收取、生成证照的过程中，做好标准化录入、存储工作；受理事项申请时，在确认申请主体身份后，即默认其已经准确提交了那些通过其他职能部门共享过的证照，不再要求提交、不再进行核验，有效减轻申办人、受理人的负担。通过试点示范效应，全面激发各职能部门政务服务数据共享的参与意愿，推进更大范围的共享，最终促进政务服务效率与质量的全面提升。

 

图1　政务服务数据共享建设方案

　　最后，确保配套资源支撑。在行政资源方面，保证组织领导、制度建设与长效工作机制。在物质资源方面，建立相应的经济补偿机制，保证相关基础设备设施的购置与建设，稳定专项资金投入。在人才智力方面，以全市相关业务骨干为基础，寻求高校及科研机构的智库支持，实现跟踪研究、及时调整偏误，保证改革持续稳健前行。

　　值得注意的是，对于政务服务数据而言，不能一味要求像其他数据一样开放、共享。对于一般性政府数据，其共享对象是社会公众，充分的开放与共享能够有效激发、提升社会创造力。但对于政务服务数据，其共享对象是政务服务部门，共享目的是减轻工作人员及申请主体的负担、促进流程优化，故应根据实际，充分考虑共享效益，尤其是改革前期，需认真研判共享数据的范围，不能盲目铺开，为共享而共享。应如上文所述，通过共享试点的显著成效，逐渐消除各方抵触情绪、提升共享意愿，循序渐进逐步推进。同时，随着大数据分析技术与机器学习研究的深入，对于数字、文本、图片、音频、视频等不同类型、不同存储方式的异质性数据的处理，已经有了实质性进展，因此，在共享机制运转成熟的情况下，可以考虑建设政务服务数据仓库，利用大数据分析技术及机器学习的研究成果，在更深层次上挖掘数据价值，按主题对政务服务记录数据进行时序、多维分析，借助决策仿真技术，找出问题、原因，探究优化选择方案，为市政府领导决策做好支撑与参考，促进政务服务的智能化提升。

　　政务服务数据共享，在短期来看是目标，长远而言，它只是优化政务服务的手段。本文对政务服务数据共享相关研究与实践进行了评析，结合实际分析了武汉市政务服务数据共享面临的问题与挑战，并对实施策略进行了讨论，能够对武汉市政务服务改革提供有益参考。然而，由于传统观念和既有利益的阻碍以及其他难以避免的干扰因素，在具体施行过程中，必定还会引发各种问题，这都需要进一步的跟踪研究。

　　参考文献（略）