摘要：经典的科层制研究主张通过专业分工解决协同问题，对组织管理者的能力和资源要求较高，在当代复杂的多元治理情景中往往难以得到满足。现有数字政府研究受整体政府理论的影响，对如何利用数字平台促进协同治理的关注仍然不足。本文创新提出“参与-依赖”协同治理框架，从这两个维度阐释数字平台技术提升协同治理效能的机制，进而确立数字化协同治理的四种模式。应用多变案例研究法，本文对各种数字化协同治理模式进行了描述性分析，为在不同场景下通过平台化解决协同治理问题提供了经验参考。数字化协同治理是一个与整体政府理论不同的数字政府建设思路，值得数字治理实践者给予更多重视。
数字政府的效率瓶颈
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要加强数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。数字政府旨在运用前沿数字技术重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，通过数据服务、信息服务、知识服务来提升政府治理能力。数字政府建设的关键在于对各类治理主体间信息资源配置的优化。这意味着政府要运用数字基础设施对参与治理的政治、社会、经济组织和个体进行赋能、协同与重构。
尽管数字化赋能普遍提升了政府处理信息的能力，自动化办公系统已经广泛取代了传统文书，但依赖于信息共享的政府业务仍然较难实现。以往电子政务“以项目为中心、以部门为主体、以单一职能活动为主线”的发展模式造成了如今项目群分散化、区域化、碎片化等问题。“孤岛现象”中的数据高度重叠但互不连通，资源浪费严重，管理效率较低。公共服务的“最后一公里”还存在不少堵点难点问题。仅通过对单个治理主体赋能不足以解决数字政府效率瓶颈，还需要重视政府内外的协同治理机制以及组织权力关系的重构。
协同治理理论的提出由来已久，但在实践中却受到来自科层制组织的阻力。经典的科层制研究认为涉及大量成员的协调活动是困难的，因此最有效的组织方式必须最小化协调的需求，尽可能减少协同协作，将交叉重叠的任务分配给同一个人或部门去完成。然而，这种组织方式发挥效能的一个重要前提是组织内各单元具有丰富的知识、专业的技能以及足够的资源（比如权力和注意力）去完成需要协调的任务。这一假设在愈发复杂的治理领域已经较难满足。政府与社会之间的信息不对称在数字时代日益凸显，受信息技术赋能的公众、社会组织及市场主体往往拥有比政府部门更快的信息获取渠道，更强的信息处理能力，甚至更合理的问题解决方案。社会分工的高度发展不可避免地导致协调需求的增加，而身处政府中的公务人员并不总能及时回应社会中的协同需求，造成政府内外的协同困境。
不仅如此，科层制组织内部的利益固化也会妨碍政府内外协同的实现。以去中心化、去监管化、公共部门私有化为主旨的新公共管理运动造成了公共产品和服务供给的部门化。行政部门为了维护自身的专业职能和权力，利用信息技术赋予的权力固守私有信息，甚至限制传播渠道。如果决策者意识不到数据共享、网络效应的价值，那么在线政务服务便会流于形式，内容空洞且推广困难。
近年来兴起的整体政府理论作为数字治理时代的主要研究范式，对新公共管理理论提出了反思，强调以社会需求为导向对政府组织结构进行优化，对政务流程进行再造。该理论主张为各公共部门制定明确且相互促进的目标，从而将各自为政的治理主体整合到一起，实现资源分配的优化和权力关系的重构。这一解决协同问题的思路本质上与科层制理论相同，都是为了避免协调，只不过通过集中化而非分散化的方式来实现。然而，机构改革涉及复杂的利益分配与规则制定问题，博弈各方在权力分散的环境下往往难以取得均衡状态。因此如何在保持现有结构基本不变的前提下促进协同就成为突破数字政府效率瓶颈的一个关键问题。
本文认为要实现数字时代的协同治理，提升数字政府的效率，需要跳出科层制下以专业分工为基础的协同治理逻辑，确立以平台化为核心的数字化协同治理逻辑。数字平台是一种屏蔽下层技术实现细节，为上层计算活动提供可复用服务的技术。数字化协同治理是利用数字平台实现多个相互依赖的个体或机构参与公共决策和管理的制度安排，依托平台的标准化、模块化功能实现多终端信息共享，促进多元治理主体间的协同。相较于传统的协同治理，数字平台通过接入移动设备、物联设备和云数据基座可以破除物理世界对参与协同的限制，为多元治理主体高效传递信息提供了灵活的场所。不仅如此，数字平台还为数据交换和存储设定了统一的标准，并通过功能封装隐藏底层技术的实现细节，让治理主体免于投入大量资源用于数据整合，减少信息共享产生的负担和风险，降低了协同治理的交易成本。相较于激进的组织重构，数字化协同治理可以让治理主体在平台上保留独立自主性，发挥主观能动性，积极地获取并共享信息。因此，数字平台并非是对专业分工逻辑的完全颠覆，而是在原有科层制基础上进行的制度叠加，以便在不改变权力格局的情况下实现多元主体的协调合作，突破数字政府的效率瓶颈。
为了说明数字化协同治理的模式，本文将重新审视“协同”概念的内涵，基于两个本质属性——“多元参与”和“相互依赖”——建立一个类型学框架，创新提出四种协同治理模式，填补文献中的空白。当前对数字政府的研究主要集中于数字鸿沟、数据开放、大数据治理、互联网+政务服务等议题，对协同和协同治理的关注还相对较少。已有文献在谈及协同这一概念时，经常混淆多个类似概念，如合作（cooperation）、协调（coordination）、协同协作（collaboration）、协同增效（synergy）、共同生产（co-production）、价值共创（co-creation）等，制约了协同治理理论的发展。本文认为，数字平台技术的应用可从“多元参与”和“相互依赖”两个维度提升协同治理的效能，形成四种数字化协同治理模式。为了进一步说明数字化协同治理的价值，本文应用多变案例研究方法，分类举例描述四种数字化协同治理模式，并讨论其在突破数字政府效率瓶颈中发挥的作用。通过呈现多样的具体案例，本文系统地阐述了数字化协同治理的工作机制，为数字政府实践者解决协同治理问题提供了经验参考。
协同治理的类型学分析
何谓协同？首先，协同是一种特殊形式的合作。合作（cooperation）是以实现共同目标为导向的共同行动，合作的基础是多个主体的参与。作为合作的子集，协同也必然存在于两个或两个以上参与者的情境中。若单个主体便可以达成目标，那么就不需要合作，更不需要协同。因此，多元参与是协同的关键属性之一。
其次，并非所有的合作都是协同，需要协调的合作才是协同。协调（coordination）在英文中是由“order”（即秩序）演化而来，意味着有秩序的集体行动。在组织行为学中，协调是复杂系统内各参与方通知彼此计划任务、避免出现瓶颈或失衡的过程。在公共经济学中，协调也被定义为各方有效运作的均衡状态，与“整合”（integration）的意思相近，但更强调行动者相互合作与交流的过程。因此，协调的基础是行动主体的相互依赖。当主体间存在较强的相互依赖关系、共同构成一个复杂系统时，就有必要进行协调。如果主体之间相对独立，相互依赖程度低，就不太可能出现瓶颈或失衡的问题，在合作过程中也没有什么必要进行协调。因此，相互依赖是协同的第二个关键属性。
依据上述两个关键属性——多元参与（participation）和相互依赖（interdependence），本文对“协同”的定义是具有相互依赖关系的多个主体进行合作的活动。协同中的“同”即共同、会同之意，指多个主体有目的地联合、聚集、同步行动。而“协”则表示协调、协助、协作，意味着多个参与者之间存在相互依赖的关系。协同（collaboration）即是协调的合作，表示一个系统内组织间的联合行动。在复杂系统中，随着组成单位数量的增加，次级组织的目标和诉求更加多元，协同的难度越大。因此有学者使用协同增效（synergy）这个概念来强调联合行动的效果，即协同后的新系统以新结构和新功能促使高度融合的合作，实现整体功能大于局部功能之和的效应，完成多个主体难以分别完成的任务。无论是强调有秩序的行动还是整体效率的提升，协同现象都基于多主体间的相互依赖关系。
以上对“协同”概念的讨论有助于展开“协同治理”的类型学分析。协同治理作为一种治理制度安排，被国内外公共行政学界普遍定义为“一个或多个公共机构与非政府的利益相关者为了制定或执行政策、管理公共项目或资产而参与的以共识为导向的、正式协商性集体决议过程”。另一个被广泛采用的定义为“使人们跨越公共机构、政府层级和（或）公私领域界限，建设性地参与公共决策和管理，从而实现公共目标的过程和结构”。诸多国内学者也对协同治理的概念做出了本土化建构，强调执政党的领导和统筹协调。无论是跨越机构和领域边界的横向协作，还是跨越层级的纵向协作，协同治理并不等同于整体政府文献中的“连接性治理”，因为后者仅强调协同的参与维度。传统的协同治理限于少数公共部门、企业集团和社会组织的参与，而在数字时代，随着信息技术实现大范围的连接，治理主体的范围已从个别组织扩大至每个利益相关方，甚至个人都被赋予了参与公共决策和管理的能力。
但仅从多元参与这个角度来理解协同治理是不够的，还需要理解多元治理主体之间的相互依赖关系。从理论上说，相互依赖关系分为三类，分别对应三种不同的协调方式。第一，集成依赖（pooled interdependence）指整体中的每个部分都不可或缺，只有各部分共同作用才能达成目标，通过整体形成间接性依赖。存在集成依赖关系的单元通过建立例行的程序和规则使其行动一致，从而实现标准化协调（coordination by standardization）。单元各自按标准行事即可，相互之间的交流沟通并非完全必要。第二，序贯依赖（sequential interdependence）指动态环境中的单元直接地依赖于其他单元的输出，各单元之间有序地前后呼应。存在序贯依赖关系的单元可通过制定时间表或流程图来实现计划协调（coordination by plan），需要相邻节点上的参与者进行必要的单向沟通。第三，互惠依赖（reciprocal interdependence）指在多变环境中的各单元相互依赖于彼此的输出。存在互惠依赖关系的单元通过双向交流与反馈来实现调试协调（coordination by mutual adjustment）。上述三种依赖关系从间接到直接，从单向到双向，依赖复杂度逐次递进，协调难度也逐渐升高。集成依赖的治理主体参与的是低依赖协同治理，因共同目标组成一个整体，承担各自的职能，按统一标准协调，不需要与其他主体进行直接的沟通。而序贯依赖和互惠依赖的治理主体参与的是高依赖协同治理，不仅要求设置专业分工和协调标准，还要求构建机制和制度让多方通过正式或非正式的直接沟通来实现合作。
结合参与者复杂程度和相互依赖度两个维度，协同治理可分为四种模式（见表1）。参与主体越复杂，相互之间的依赖度越高，协同治理的难度就越大。具体而言，I型协同治理（低参与-低依赖）是指少数政府部门等组织各司其职、共同参与治理。II型协同治理（高参与-低依赖）是指广大治理主体（包括政府部门、社会组织、公民个人等）按照既定规则完成各自分工，达成共同的治理目标。III型协同治理（低参与-高依赖）是指少数政府部门之间的业务联系紧密，通过信息传导和协商沟通实现跨部门协同。IV型协同治理（高参与-高依赖）指广大治理主体依赖于彼此的互动交流发现并解决治理问题，如政府征求公民意见进行决策、政府与企业公私合营（Public-Private Partnership）等。这类协同近似于奥斯特罗姆提出的“共同生产”（co-production），即“将不同组织中个体的投入转化为商品和服务的过程”。这一概念如今被广泛应用于公众与政府的合作场景中，如公民要求公共机构提供帮助、公众在公共服务中彼此提供协助以及公众与公共机构之间调整彼此的服务期望和行动。通常由公众发起的项目还被称之为“合作创造”（co-creation），而“共同生产”则被狭义地理解为仅将公民纳入到公共服务过程中的项目。各类协同治理模式中的治理主体间关系如图1所示。
