1月23日下午，中央全面深化改革领导小组第二次会议指出，党的十八大以来，浙江等地针对群众反映突出的办事难、投诉举报难等问题，从优化审批流程入手，推动实施“最多跑一次”改革，取得积极成效。各地区要结合实际，善于从基层和群众关心的问题上找出路、找办法，加大体制机制创新，以实际行动增强群众对改革的获得感。“最多跑一次”改革在浙江有怎样的实践逻辑呢？以下是本人为一次会议所作的简要梳理，由“一孔”窥改革之“一斑”，不当之处敬请指正。
“最多跑一次”改革的浙江实践
根据会议安排，很高兴有机会向大家汇报浙江省推进“最多跑一次”改革的基本情况。
一、什么是“最多跑一次”改革
顾名思义，“最多跑一次”就是老百姓到政府办一件事情最多只跑一次。这似乎没有解释，因为不需要更多的解释。它本身就是老百姓的语言，是不需要翻译的大白话，只需要实实在在的行动；并且不需要专业裁判，群众和企业就是最好的裁判。正因如此，这就只能是一项真金白银的改革。
此项改革是在2016年12月全省经济工作会议上，由时任浙江省代省长车俊同志正式提出。当天有许多企业家参会，全场自发地响起热烈的掌声。当然，人们私下也不免有些担心，能做到吗？我们的行政审批制度改革搞了这么多年了，但环节还是很繁、很烦，企业和群众经常“多头跑”“反复跑”，深感“办事难”“办事慢”。我们也确定了一些很有针对性的改革目标，比如“四张清单一张网”。那什么叫“四张清单”？什么叫“一张网”？这就需要解释了，因为不是老百姓的语言。所谓四张清单”，就是行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单；所谓“一张网”，就是浙江政务服务网。这是一套组合拳，但群众和企业没有直观感受。既然如此，政府部门就会少掉许多压力，毕竟不能直截了当受检验，就有了喘息的余地。
“最多跑一次”就将政府部门的退路给堵了，将改革的模糊地带给填了，这也是改革取向的一种换位思考。当然，一开始仍有口径上的分歧，比如何为“一件事情”？从实践情况看，既有某个事项涉及一个或多个部门，又有一个或多个部门同时涉及多个相关事项。以不动产交易登记为例，就涉及交易备案、税款征缴、不动产登记三个办事环节，分别由建设、地税和国土部门办理。链条挺长，我们可以定义到每一个部门只跑一次，这就大大降低了改革难度，但与群众和企业的感受会有落差。毕竟对当事人来说，不管政府分成了什么委、什么厅、什么局，反正他为一桩事从东头跑西头来回折腾着。所以，省委、省政府对“一件事情”作了定义，即不管有多少环节、涉及多少部门，群众和企业心目中的一件事，就是改革后跑路次数≤1的一件事。
“最多跑一次”改革目标的确定，标志着浙江全面深化改革进入了一个新阶段。这是基于需求导向、问题导向、效果导向所推出的政府自我革命，是践行以人民为中心的发展思想，按照整体政府理念来建设服务型政府。在这场改革当中，政府的形态不是一个个“朝南坐”的衙门，也不是一个个“碎片化”的部门，而是一个综合集成的“一站式”政府。
那么，对办事的群众和企业来说，政府在哪儿呢？我们有三个前台界面：一是省市县乡村五级联动的实体性政务服务体系，二是以浙江政务服务网为平台的网上办事大厅，三是线上线下融合的“12345”统一政务咨询投诉举报平台。大家办事找政府，只要到这些界面就可以了。至于哪个委、哪个厅、哪个局，按理不需要老百姓来分辨。与之相对应，“最多跑一次”改革的目标要求，就涵盖了“放管服”各领域。
——在办事服务方面，“最多跑一次”是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，做到从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。
——在咨询投诉方面，“最多跑一次”是指通过统一政务咨询投诉举报平台，建立“统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”工作机制，做到“一号响应”群众和企业诉求。
——在执法监管方面，“最多跑一次”是指减少多头执法、重复检查，形成“部门联合、随机抽查、按标监管”的一次到位机制，做到服务零距离、监管不扰民。
浙江省委、省政府提出，到2017年底要基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”，办争覆盖80%左右的行政权力事项。我省规定办事事项要以行政权力清单和公共服务事项目录为基础梳理，列入群众和企业到政府办事的权力事项主要是依申请的行政行为（如行政许可、行政确认、行政给付等）和行政相对人依法负有申报（报送）等义务的行政行为。这就厘清了分母，也划清了改革的起跑线。
二、“最多跑一次”改革的工作主抓手和技术总后台
“最多跑一次”改革其实是一场政府再造。按照刚才讲的总体思路，首先需要在运作模式上打破条块分割的政府形态。“一窗受理、集成服务”，就是对症下药的措施，可谓我省推进“最多跑一次”改革的主抓手。
此项改革的要点是：前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件。以开餐馆为例，涉及工商登记、食品经营许可、公安消防等多种审批。在过去，当事人要自己收齐审批相关材料，到多个部门一个一个跑。改革后，只需将开餐馆审批的材料提交给综合窗口，随后再按职责分工转到工商、食药、消防部门分别办理，各部门都审批完毕后统一出件。这意味着群众和企业办事已从“找部门”向“找政府”转变。
受办分离是“一窗受理、集成服务”的关键。假如受办一体，受理端就必须配备专业化的审批人员；而且要在多部门之间“最多跑一次”，更需全能型的审批人员，那行政服务中心又有几个像哪吒那样三头六臂的人？何况政务服务还要向乡村延伸，基层就更没有承接能力。“一窗受理、集成服务”改革，就是社会化分工原理在政务服务领域的一场创造性应用。让受理的只管受理，让办理的再来办理，就将受理端解放了出来，使政务服务网点的设立门槛大大降低，继而带来政府治理的供给侧革新。
“一窗受理”有个循序渐进的过程。按理想模式，应在行政服务中心建立无差别的综合受理窗口，任一窗口都可受理所有办事事项。但从现阶段实际出发，允许各地依据办理事项领域、办理流程关联度、办理数量多少等因素，重点设立投资项目审批、商事登记、不动产交易登记、社会保障、公安服务等若干“综合受理窗口”。同时，以基层便民服务站所为载体，建立“乡镇（街道）村（社区）前台综合受理、县级部门后台分类办理、乡镇（街道）村（社区）统一窗口出件”的流程，打通服务群众“最后一公里”。
“一窗受理”终究要落脚到“集成服务”，这才体现整体政府的实质。整体政府涉及机构、职能、权责、流程的全面整合和重塑。在政府向数字化转型的今天，这一切又必然与信息系统紧密对应。进一步说，政府无论是线上线下运行，都已充分依托电子政务。电子政务的行政壁垒，既是当前政府管理体制的现实反映，又在客观上强化了政府治理的条块分割，势必严重影响“最多跑一次”改革的进程。因此，没有电子政务的高效整合，就不可能有真正的集成服务，也很难有与时代要求和技术潮流同步的“最多跑一次”。而在我省，当初的“一张网”——浙江政务服务网建设，恰逢其时起到了极为关键的支撑作用。
浙江政务服务网于2014年6月上线运行，是全国最早运用云计算技术和管理模式打造的全省一站式政务服务平台，被喻为“政务淘宝”。在该平台上，全省各级行政机关统一进驻，乡镇（街道）村（社区）站点全覆盖，已初步实现对行政权力的在线闭环管理，推出行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放、公共资源交易五大功能板块，构建了网上政府的雏形。那么，政务服务网对“最多跑一次”改革究竟起到怎样的作用呢？
首先，提供从“跑多次”向“跑一次”转变的在线支撑。从在网上集中公布办事指南、开通办理申请渠道、受理政务咨询投诉，到建立全省统一的行政权力事项库、行政审批服务系统、行政执法监管系统，还正逐步完善基层治理综合信息系统，政务服务网让群众和企业有了用“点鼠标”代替“跑上门”的在线路径。比如，目前省市县三级政府办事项目开通网上申请的比率分别达到86.8%、77.4%和76.9%。通过全面推行“网上申请、快递送达”业务模式，有效减少了跑腿次数。
其次，提供从“跑一次”向“跑零次”跃进的平台保障。让更多人都全流程在线办事，让更多事都能全流程在线办成，可以说是浙江政务服务网的初心。依托这一网络平台，我省最早建立了电子政务实名用户身份认证体系，率先建设电子印章、电子证照、电子档案等技术体系，还出台《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，破除电子材料法律效力障碍。自去年8月工商系统推行全程电子化登记以来，全省申报量已超过12万件。全省建设部门开展企业资质智能化审批，全面实现申报零材料、受理零窗口、办件零人工、领证零上门、归档零纸件，使不见面审批逐步成为新常态。
第三，提供从“跑现场”向“掌上办”跨越的驱动工具。政务服务网客户端（APP）已迭代多轮，日益成为全省一体化的移动政务平台。起初的“跑一次”往往是到行政服务中心，现在越来越多事项可以通过手机办理，累计已有207项便民应用。最典型的是在线支付。依托政务服务网统一公共支付平台，已推出交通违章缴罚、交学费、缴社保费和执业考试报名费等多种项目，已有近4000万人次缴款，累计收缴金额逾170亿元。对此类缴费，人们只要在政务服务网客户端进入“公共支付”专栏都可便捷办理，杭州市手机支付缴款已占总人次数的95%，实现了以“手指头”代替“脚趾头”。
浙江政务服务网的使命，不只在为公众提供一个看得见、摸得着的网络平台，更在于为全省各级政府构建了以“互联网+”促进门户整合、系统整合、数据整合的一体化后台，从而通过信息化、数字化推动“最多跑一次”改革。正如车俊书记去年在全国人代会答记者问时所讲的，正因为有政务服务这“一张网”的技术支撑，我们才提出“最多跑一次”。随着各方面建设的深化，政务服务网也将日益成为“最多跑一次”改革的技术总后台，朝着打造全天候在线的智慧政府目标迈进。
三、“最多跑一次”改革的重点领域和最大制约
从政府职能定位出发，“最多跑一次”改革其实是为进一步理顺政府与市场的关系，着眼于解决政府与社会的一场供需矛盾。基于办事的需求侧分析，当前最迫切的呼声来自投资审批、市场准入、便民服务三大领域。痛点就是重点，就是“最多跑一次”改革的主攻方向。
围绕企业投资审批，我省大力推进全链路创新。一是依托政务服务网建设投资项目在线审批监管平台2。0版，推动投资项目100%应用平台、100%系统打通、100%网上审批、100%网上申报。二是推行建设、人防、消防施工图“多审合一”，一般项目图审时间从55个工作日压缩到15个工作日以内。三是推进建筑工程“竣工测验合一”，竣工验收时间从80个工作日压缩到20个工作日以内。四是推进区域环评、区域能评和企业投资项目承诺制等改革，建立帮办代办、容缺预审等制度。
围绕市场准入，我省积极深化商事登记制度改革。一是对外贸、餐饮、住宿等20个领域实行“证照联办”。二是在“五证合一”营业执照基础上，进一步将11个事项纳入“多证合一、一照一码”改革范围。相关商事登记办事材料从原先平均75份减少到12份，惠及80%以上的新增市场主体。三是在浙江自由贸易试验区和有条件的国家级开发区推进“证照分离”改革。四是全面推广应用全程电子化登记平台。五是对住所登记、经营范围登记和章程审查等工商登记重点环节，实行便利化改革。
围绕便民服务，我省切实从老百姓“关键小事”入手。一是在不动产交易登记方面，推进全业务、全流程“最多跑一次”。这是老百姓反映最强烈的事项，也是一开始不少人觉得应作为例外对待的领域。但我们没有绕道避行，而是从“硬骨头”先啃，并先行取得突破。目前，全省不动产交易登记平均时间从改革前的20天缩短为3。8天，杭州市率先做到1个小时内搞定。不动产交易登记还与市政公用服务相配套，实现二手房交易与水电气及数字电视过户一并只跑一次。二是在公安服务方面，实现居民身份证、驾驶证、出入境证件等异地可办。三是在社保医保方面，推行全省社保信息和参保证明在线查询、全省就医“一卡通”和诊间结算。同时，清理各类没有法律法规依据的证明材料，制定《各级各部门需要群众（企业）提供的证明事项目录》，推行“目录之外无证明”。各级行政机关需要群众和企业提供的证明事项从860项减少到359项。
上述改革的突破，离不开一道关键阀门，那就是信息孤岛的破除。有句话叫“用数据跑腿代替人跑腿”，因为行政审批本质上是审数据。群众和企业来回跑，不正是为提交资料、提供数据？问题是，这些数据绝大多数原本就在行政机关手里，而且往往刚向某一个部门提交了全套资料。比如，就有群众反映办一个证照需要复印十几张身份证。所以，只要实现行政机关信息共享，来回跑不就没有必要？但问题的症结恰恰在此，信息孤岛正是“最多跑一次”改革所面对的最大制约。
如何攻坚克难，省委、省政府对此一抓到底。袁家军省长在去年召开4次专题会议，按照系统工程的大逻辑进行顶层设计，确立“V”型迭代深化的整体思维，提出“全打通、全归集、全共享、全对接”工作要求。冯飞常务副省长每月都作专门协调。省政府办公厅组织工作专班抓推进，还把省级有关部门、开发公司和阿里巴巴团队集中进来“闭关破壁”。
根本的解决路径，正是依托“一张网”推进“两手抓”：一是建设全省统一的数据共享交换体系，基于大数据平台实现数据汇聚共享。先行聚焦省级部门办理量最高的“最多跑一次”前100个事项，按照“八统一”（主项名称、子项名称、适用依据、申请材料、办事流程、业务经办流程、办理时限、表单内容）的要求精细梳理数据串，加快建设数据仓、数据库，在基本完成个人、法人、信用等数据归集的基础上，开展身份证、户口簿、居住证、结婚证、营业执照、不动产登记证等电子证照全量归集工作，为全省“最多跑一次”改革的持续深化夯实大数据支撑。二是在政务服务网建设“一窗受理”平台，推进部门业务系统与之对接，打通条块信息系统的“肠梗阻”。去年，全省打通123个涉及项目审批的信息系统，其中对25个省级单位的45个纵向业务系统与“一窗受理”平台对接联通，实现203个事项信息共享。省数据管理中心还开发259个数据接口，满足各级单位的信息共享需求，使大数据红利的惠及面不断拓展，让“数据跑腿”有实实在在的源头活水。
四、“最多跑一次”改革仍然在路上
“最多跑一次”改革在我省已取得重大进展。据最新的权威调查结果，“最多跑一次”实现率达到87.9%、满意率达到94.7%。但应该看到，成效仍然只是初步的。因为这项改革仅仅推进了一年，不能企望长期积累的体制性、利益性障碍就被一风吹散，事实上我们还是会听到不少“吐槽”。行政机关的流程再造任重道远，政务服务网的功能亟待升级，信息孤岛的阻碍仍然是“老大难”，尤其是同国家部委垂管系统的信息共享更有大量艰巨工作。大家虽看到许多改革的成功案例，但有的还是盆景，仍局限于某个领域或若干事项，有的仅在省级层面或少数市县实现。因此，改革仍然在路上，还远没有到划“句号”的时候。
2018年的第一个工作日，浙江省委、省政府就召开全省全面深化改革大会，车俊书记强调对“最多跑一次”改革认识要再深化、内涵要再丰富、外延要再拓展、质量要再提升。必须看到，“最多跑一次”并非纯粹是方便群众和企业办事，也不仅是一项具体的改革举措，它更是一场牵一发动全身，从理念、制度到作风的全方位深层次变革，是对我省治理体系和治理能力现代化具有历史性、标志性、引领性意义的大事件。这样的巨大影响力和推动力是谁赋予的？
当然是省委、省政府，特别是主要领导的高度重视。但另一方面，也因为这是一场最具“能见度”的普惠式改革，没有半点可以自说自话、蒙混过关的。干这件事，你不“钉钉子”，群众就盯住你，所以有空前的倒逼力量，并产生空前的发酵作用和乘数效应。“最多跑一次”改革是做减法——减事项、减次数、减环节、减材料，但更是做提高效能的加法，做带动全局的乘法。它引发了对行政权力运行轨迹的持续革新，继而催生一场政府由内而外的数据革命，进而向经济体制、行政体制、社会体制和文化体制等各方面改革延伸和传导。
对“最多跑一次”改革确实需要加深，这不是简单地为了宣传，而是因为有怎样的立意，才有怎样的定位，也才有随之而来的决心和毅力。我们要把此项改革所蕴含的理念、方法、作风体现到各重要领域和关键环节的改革中去，发挥撬动作用，引发聚变效应，进一步激发全社会的发展活力、创新活力、变革活力。
要以全覆盖理念拓改革。一是在事项上拓展，全面覆盖所有行政权力事项；二是在层级上拓展，全面加强基层治理体系“四个平台”建设，实现省市县乡村“最多跑一次”改革无盲区；三是在机构上拓展，向涉政中介机构、各类公共服务机构延伸。总之，群众和企业办事涉及到哪里，改革就要延伸覆盖到哪里，改革的效应就要体现到哪里。
要以系统化思维抓关键。进一步瞄准焦点，深化“一窗受理、集成服务”改革，推进政务服务事项向行政服务中心集中进驻，加强浙江政务服务网建设，构建网上网下融合的政务服务体系。进一步打通堵点，推动信息系统全面整合和公共数据共享开放，提升“一网通办”水平，充分发挥大数据对改革的杠杆作用。进一步突破难点，围绕企业投资审批，优化投资项目在线审批监管平台功能，加快推行企业投资项目承诺制和“标准地”等制度，实现竣工验收前“最多跑一次”。进一步聚焦热点，在商事制度改革上持续发力，加快工商登记全程电子化，继续在降低市场准入门槛上下功夫。
要以项目化管理求实效。“最多跑一次”改革是一项实干工程，必须像抓项目那样钉是钉、铆是铆。要全面压实主体责任，切实强化部门协同。尤其要使标准化贯穿于“最多跑一次”改革全过程，结合推进国家标准化综合改革试点，建立全省统一的标准化办事事项、办事指南和各类工作规范、数据规范。梳理和修改完善与改革不相适应的地方性法规规章及政策。对改革涉及的各方面工作，都应建立项目化推进机制，形成重点任务和问题清单，明确路线图和时间表，确保改革实实在在取得持续突破。
